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向开发区下放行政权力法律问题的研究 　　摘要：目前向开发区下放权力工作面临新形势。在推进层面上，由地方政府推动为主向国家、省层面联合推动转变；在放权模式上，由市级单一授权模式向省、市、县多元授权模式转变；在放权体例上，由列举式为主向列举式和排除式并行转变；在放权内容上，由经济管理权为主向经济和社会管理权并重转变。向开发区下放行政权力应在遵循合法性、协同性、差异性、耐受性原则下，通过科学确定下放权力类型、强化顶层制度设计、完善机构设置、开展相对集中行政许可权试点等路径来规范有序推进。 　　关键词：开发区；行政权力；放权模式 　　中图分类号：D922文献标识码：A文章编号：1008-7168（2016）05-0083-07 　　当前，各地方政府根据国家简政放权的总要求，在行政管理体制改革层面对扩大开发区行政管理权限问题进行了探索。但总体而言，对这一问题的认识还存在差异，在权力下放标准、原则、内容等方面不尽统一，规范化程度还不够。实践的失范对加强开发区行政权力下放理论问题提出了现实需求。本文在对目前开发区权力下放实践总体趋势进行梳理的基础上，探讨向开发区下放行政权力应当遵行的基本要求、推进路径等问题。 　　一、向开发区下放行政权力实践的总体趋势 　　当前，在我国税收等传统政策优势不断弱化、简政放权趋势加速的宏观背景下，许多地方政府出于营造良好营商环境、提升经济发展质态的考虑，在现行法律制度框架下对向开发区下放行政权力工作进行了有益的探索。目前，权力下放工作主要呈现以下四方面的发展趋势。 　　（一）在推进层面上，由地方政府推动为主向国家、省层面联合推动转变 　　除省辖市以下地方政府开展向开发区下放行政权力工作外，随着国家服务型政府建设力度的不断加大，向开发区下放行政权力工作已经逐步上升为国家层面的统一工作要求。如2014年10月30日，国务院办公厅下发的《关于促进国家级经济技术开发区转型升级创新发展的若干意见》提出，进一步下放审批权限，支持国家级经济技术开发区开展外商投资等管理体制改革试点，大力推进工商登记制度改革。 　　目前，有些省级政府通过制定引导开发区发展的意见，以全省一盘棋的工作思路在全省一揽子推进向开发区下放行政权力工作。这在一定程度上有望从省级政府层面解决各地在推进向开发区下放行政权力过程中可能出现的不统一、不协调问题。如《江苏省政府印发关于加快推进产业科技创新中心和创新型省份建设若干政策措施的通知》（苏政发〔2016〕107号）提出，赋予国家级开发区与设区市同等的经济、社会等行政管理权限，赋予通过主管部门考核的省级开发区与县（市、区）同等的行政管理权限。 　　（二）在放权模式上，由市级单一授权模式向省、市、县多级授权模式转变 　　从早期的行政权力下放实践看，在放权模式上，更多的是偏重于省辖市政府向开发区进行授权，即由省辖市政府依据相关制度规定，将市政府及市政府相关职能部门所拥有的部分与开发区发展有关的行政权力授予开发区行使。 　　在简政放权改革的背景下，向开发区进行授权的模式也呈现出多元化趋势。除市政府这一授权主体外，省政府、县政府也逐步成了授权主体，出现了省、市、县多级授权模式。所谓省级授权模式是指由省政府或者省级部门直接将行政权力下放给开发区行使，而不需要分层次间接地由市级政府或者部门再来转授权。如2010年12月21日，河北省人民政府办公厅下发的《关于对我省特定区域进一步下放行政审批权限的意见》规定了省级授权模式，将相关行政审批事项直接下放有关开发区。《贵州省开发区条例》①除在第12条明确列举开发区管理委员会职责外，还通过第8项规定开发区管理委员会可以行使县级以上人民政府依法授予的其他职责。 　　（三）在放权体例上，由列举式为主向列举式和排除式并行转变 　　在放权体例上，以往主要采取的是一种正面列举式放权体系安排，即通过正面列举的方式对下放给开发区的行政权力类型做出具体细化规定，基于这一立法体例，开发区只能在列举的范围内行使权力，未明确列举的行政权力则不能享有②。列举式放权体系安排在确保下放行政权力明确性的同时，也体现了立法者对于开发区这一特别行政主体的保守认知。 　　近年来，在放权体例上，有些地方在坚持以列举式为主导体例的同时，也开始一并采用排除式放权体例安排，即在作列举式规定权力的同时，规定只要不属于国家强制不能下放的行政权力，法定行政机关都可以将行政权力下放给开发区来行使。如2010年11月26日，河北省人民政府下发的《关于加快开发区（园区）发展的若干意见》（冀政〔2010〕第135号）提出，特定情形下除法律法规及专项规定明确省级商务部门审批外，由开发区（园区）管委会审批。作为一种排除性、概括性规定，排除式放权体例安排具有很强的制度开放性。它能够在不修改现行制度的情况下，实现开