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新控权论构建双重的责任机制 　　摘要：作为行政法理论基础的一种理论观点，控权论得到众多学者的支持，但也遭到了一些责难和批评。然而，控权论对批评的回应并不总是令人满意，这反映出控权论仍存在着某些缺陷和不足。本文基于控权论的基本理念，在分析行政权责任体系的基础上提出了新控权论。新控权论通过构建双重责任机制来加强对行政权的制约，妥善解决了控制政府权力与发挥行政权的积极功能之间的潜在冲突，从而也对控权论的批评做出了更有说服力的回应。 　　关键词：新控权论；控权论；行政权；责任机制 　　中图分类号：D922.1 　　文献标识码：A 　　文章编号：1001-8204(2009)01-0049-04 　　 　　行政法调整的是行政权行使过程中所产生的社会关系，科学分析这种社会关系的实质是确定行政法理论基础的前提。在行政法理论基础的众多理论观点中，控权论是独树一帜的。在行政关系中，不仅行政相对人处于事实上的弱势地位，而且历史经验也反复证明，行政权存在着滥用的可能性。据此，控权论鲜明地提出行政法就是“控制行政权的法”。控权论得到了许多人的赞同，也遭到了同样多的质疑和批评，但控权论对这些批评的回应并不总是令人满意。因此，有必要在反思这些批评意见的基础上，探讨控权论的不足与缺陷，以期改进和完善控权理论。 　　 　　一、控权论及其对批评的回应 　　 　　控权论认为，只有控制行政权才能避免行政权的肆意和滥用。然而，关于如何激励行政权正确地发挥功能，控权论没能给出令人信服的说明，这使得控权论者对批评的回应显得并不具有十分的说服力。 　　1、控权论的基本主张。控权论基于人民主权的观念，认为行政权来源于公民的权利，理应服务于社会公共利益，保障行政相对人权利的实现。但行政权一经产生，便具有凌驾于一般社会组织和个人之上的强制力。在现代社会，行政权控制着巨额社会资源和财富的分配权，因此，具有谋取私利的巨大诱惑，以至于“行政权的行使与其公益目的相偏离的现象是无法完全避免的”。因此，控权论认为，控制政府权力不仅是人民主权的体现，也是保证行政权力正当行使的现实需要，这种需要是行政法得以产生的根源。正如韦德所说的，“行政法定义的第一个含义就是它是关于控制政府权力的法”，它的“最初目的就是要保证政府权力在法律的范围内行使”。 　　为了防止行政权滥用，保障行政相对人和其他公民的权利不受侵犯，控权论主张通过以下方式加强对行政权的制约：首先，遵循“法无明文即无权”的原则，严格限制行政权的范围。法治政府的基本特征就是有限政府，即通过法律严格限制行政权的活动范围。“行政权力应当接受立法给予的规范指引，对公民权利产生不利影响的权力行为必须有明确的法律依据。”其次，主张程序控权，加强对行政权行使过程的监督。行政程序不仅直接限制了行政权的行使方式，更重要的是为行政相对人的参与提供了法律保障。姜明安教授认为，行政程序最重要的特征是行政相对人参与，相对人通过参与实现公民权利对政府权力的制约。正如埃尔斯特所说，对政府行为的宪法约束在某种程度上正在被民主监控所取代。同样的，对多数决定规则的实质性的宪法约束，已为(或有争议地应当为)程序性控制所取代(或重新解释)。第三，严格控制行政自由裁量权。控权论认为，行政自由裁量权为行政权的滥用提供了可乘之机，因此主张严格限制行政自由裁量权，并加强对自由裁量权的责任约束。第四，建立独立的司法审查制度。司法审查对于控制政府权力意义重大，“没有司法审查，宪政就根本不可能实现”。司法审查不仅是其他控权手段得以实施的必要保障，而且“成为活的法律的一部分”。 　　2、控权论面临的批评。控权论正确地认识到控制政府权力对于防止权力滥用、保障公民权利的重要价值，并提出了多元化的控权模式，成为实现法治和宪政的基础。但控权论专注于控制政府权力，却忽视了行政权的积极功能，也没能对控权所面临的现实问题给出合理的解释，因此，受到了来自多方面的批评。这些批评主要涉及这样几个方面。 　　首先，控权论忽视了对行政权的保障。行政权虽然是以国家强制力为后盾的国家权力之一，但在行政权行使的过程中，同样会受到来自社会各方面的阻力，也会因缺乏资源而使行政权难以落实，因此，行政权同样需要保障。而且，“行政权力的运用本身需要具有主动性、创造性，这决不是用控权需要而可加以抹杀的”。而控权论只强调控制行政权，完全忽视了对行政权的保障。 　　其次，控权并没有收到实质性的效果。从现实生活来看，控权一直是资本主义国家宪政实践的主题。但从资产阶级革命至今数百年来，行政权力一直呈现膨胀的趋势，控权并没有能够真正发挥作用。 　　第三，控权论忽视了行政权的积极功能。控权理论从人性恶的观点出发，主张严格控制政府权力。但抽象的权力本无善恶之分，权力同样可以被用来追求良善的生活。因此，“权力既要受