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部门分管制下自然遗产保护评估指标的研究 　　摘要：自然遗产是在人与自然、社会等相互作用的过程中形成的，自然遗产的保护已经引起了全社会的广泛关注。本文试图从自然遗产的管理主体着手探讨我国自然遗产的保护，分析目前各分管部门管理的基本情况，指出建立自然遗产保护评估指标的必要性与紧迫性，构建指标作为评估各分管部门绩效的评价标准。初步构建了以自然遗产保护为目标和以法律保障、行政管理、社会效益为准则的自然遗产评价指标体系，力求使自然遗产保护与环境、社会、经济等方面协调发展。 　　关键词：部门分管制；自然遗产；评估指标 　　中图分类号：D923-2 　　文献标识码：A 　　文章编号：1004－0544(2010)08－0149－04 　　 　　20世纪90年代以来，伴随着经济高速增长、社会加快转型、改革进一步深化的重要历史时期，自然遗产的保护不仅迎来了新的机遇，而且也面临着严峻挑战。中国独特的自然遗产使得中国旅游业蓬勃发展，这对拉动内需、发展经济以及提升人民生活水平有着重要作用。然而，在这样一个时期，关于自然遗产受到破坏等负面影响逐渐被社会所重视，各个部门对自然遗产地行使独立的管理权，造成了各部门职责不清、管理混乱的现状，形成了大量的行政不作为。如何避免中国珍贵的自然遗产遭受更大的损失，解决自然遗产开发与保护的矛盾，克服部门分管制体系下出现的诸多问题已经成为当务之急。 　　 　　一、部门分管制下自然遗产保护的基本情况 　　 　　改革开放以来。我国自然遗产的管理体制一直在发生变化，遗产管理体系建设取得了巨大成就。自然遗产的保护形成多部门共同管理的局面，环境保护部、住房和城乡建设部、国家文物局、国土资源部、国家旅游局、国家林业局、水利部和农业部都在保护中起到一定的作用，涉及到文物保护、建设规划、资源开发、财政拨款、环境保护、旅游管理等多个方面。在自然遗产的实体组成上，已经形成自然保护区、风景名胜区、国家森林公园、文物保护单位、国家地质公园、国家湿地公园、国家城市湿地公园、水利风景区、旅游景区、国家考古遗址公园、地质遗迹等遗产地管理体系，其总面积约占国土面积的近20％。然而，管理体制的多重矛盾和混乱使得自然遗产管理过程中，各部门获取利益时一哄而上，在承担行政义务时互相推诿，这样致使在整个管理体制中，各个部门一方面争夺管理权，另一方面却拒绝履行行政义务，形成了大量的行政不作为。导致了我国自然遗产保护长期处于政出多门、条块分割、目标多重的局面。鉴于针对自然遗产保护的部门涉及建设、环保、国土、林业、水利、旅游、宗教等近20个相关部门，它们分别从行业的角度对遗产地加以管理，并且保护的限度大不相同，表面上看来各司其责，但由于没有一个统筹策划的部门，形成了各部门对遗产区既管又不管的局面。因此，本文选择环保、林业、住建、文物、国土资源、水利、旅游7个部门进行评估。基本涵盖了自然遗产地的大部分保护范围。 　　 　　(一)环境保护部 　　环境保护部的主要职责是监督对生态环境有影响的自然资源开发利用活动、重要生态环境建设和生态破坏恢复工作，监督检查各种类型自然保护区以及风景名胜区、森林公园环境保护工作，并向国务院提出新建的各类国家级自然保护区审批建议。监督管理国家级自然保护区。环境保护部主要是根据《环境法》开展对自然遗产的全面保护，并着重保护生态脆弱区。为此，“十一五”期间。环境保护部通过实施“三区推进”(即自然保护区、重要生态功能保护区和生态脆弱区)的生态保护战略，为改善生态脆弱区生态环境提供政策保障。该战略提出到2015年，生态脆弱区战略环境影响评价执行率达到100％，新增治理面积达到30％以上；到2020年，生态脆弱区40％以上适宜治理的土地得到不同程度治理，退化生态系统得到基本恢复。 　　 　　(二)国家林业局 　　国家林业局的职责之一是指导森林、陆生野生动物、湿地类型自然保护区的建设和管理。其自然遗产保护工作的开展主要针对国家森林公园、国家湿地公园，并根据《森林公园管理办法》、《国家湿地公园管理办法》进行管理。森林公园是指森林景观优美，自然景观和人文景物集中，具有一定规模。可供人们游览、休息或进行科学、文化、教育活动的场所，截至2009年，全国共有730处国家级森林公园：湿地公园是指以保护湿地生态系统，维护湿地生态系统服务功能，充分发挥湿地效益，合理利用湿地资源为目的，可供开展湿地保护、恢复、科研监测、宣传教育、生态旅游等活动的特定区域，截至2009年，国家湿地公园数量达100处。 　　 　　(三)住房和城乡建设部 　　住房和城乡建设部的职责之一在于拟订全国风景名胜区的发展规划、政策并指导实施，负责国家级风景名胜区的审查报批和监督管理，组织审核世界自然遗产的申报。会同文物等有关主管部门审核世界自然与文化双重遗产的申