物权法实施后房屋拆迁制度存留问题.docVIP

《物权法》实施后房屋拆迁制度的存留问题 　　[摘要]我国现行的拆迁制度在《物权法》实施之后面临去留和改造难题，其中一个关键问题是如何界定公共利益。可能的出路在于实施双轨城市扩建制度，既要给政府以公共利益为目的征收房屋、收回土地的权力，也要给有能力的开发商协商取得土地使用权和房屋所有权、进行商业开发保留途径。商业目的“拆迁”用地具有继续沿用现行拆迁制度的可能性，但必须对拆迁规则做进一步调整，政府必须退位，将其完全变成拆迁人和被拆迁入协商解决的民事安排。 　　[关键诃]拆迁制度；物权法；公共利益 　　[中图分类号]D923.2[文献标识码]A[文章编号]1007-1962(2009)09-0046-03 　　 　　在《物权法》出台之后，拆迁制度的合法性受到置疑。因为《物权法》明确宣布“私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯(第4条)”，所以只有政府出面为了公共利益实施征收，才能强制性剥夺不动产物权，除此之外，只能通过平等协商的方式取得物权。现行的《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称《拆迁条例》)所规定的城市房屋拆迁。是不分公共利益和商业利益且由企业出面的“拆迁”，这种模式的合法性在《物权法》生效后受到挑战。目前，立法机关正在修改《土地管理法》和《城市房地产管理法》，并制定《中华人民共和国征收和征用法》，其中的一个核心问题便是，城市房屋拆迁制度去留和改造问题。 　　 　　一、拆迁制度是否还有存在余地 　　 　　现行的拆迁政策大致可以分为因商业利益拆迁、公共利益拆迁和混合两种利益的拆迁三种类型，而现实中的拆迁对此并不加区分，且拆迁行为是一种不伦不类的行政行为，其本身的合法性就存在问题。 　　按照《拆迁条例》(1991年旧条例。2001年新条例)，拆迁是由房屋拆迁管理部门即县级以上人民政府土地行政主管部门许可的结果，拆迁人是取得房屋拆迁许可证的单位(开发商或建设单位)，而拆迁工作往往委托拆迁实施机构(拆迁办)来完成。拆迁主要流程是：第一，拆迁者需取得房屋拆迁许可证(第6条)；第二，拆迁人与被拆迁人“应当”订立拆迁协议(第13条)；第三，拆迁人须对被拆迁人给予补偿(第22条)；第四，被拆迁人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁。或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁(第17条)。 　　国家对个人财产的征收和征用是世界各国的惯例，其法理基础便是公共利益高于个人利益。在个人利益和公共利益发生冲突时，个人应当牺牲个人利益。由于征收和征用是对个人财产的限制和剥夺，因此，应当设置严格的条件。这个条件便是：征收必须是为了公共利益的需要，且应当给予被征收人以合理的补偿。我国的拆迁制度类似于征收，但又不同于征收，我国现行的拆迁制度具有以下特征： 　　(1)拆迁行为缺乏明确定位，不管是为了公共利益还是商业目的。凡城市建设涉及诸如旧城改造等需要拆除房屋的都采用拆迁方式。因此，现实中，有些拆迁明显是为了公共利益(比如修路、架桥、修建街心公园等)，有些具有明显的商业目的(如建设商业区等)，更多的是混合两种目的(多表现于综合开发项目)。 　　(2)拆迁的对象限于房屋而不包括土地(使用权)。《拆迁条例》第2条明确将拆迁限定在城市规划区内国有土地上实施的“房屋拆迁”，因而拆迁补偿不包括土地使用权。 　　(3)拆迁相当于“征收”。拆迁行为是消灭物权的行为，即要求被拆迁人放弃对房屋的所有权。而给予相应的经济补偿或实物补偿(房屋置换)。因此，在某种意义上，拆迁实质上就是征收。只是它不是由政府直接出面实施的，也不限于公共利益。 　　(4)拆迁行为是政府直接参与下的“民事行为”。按照《拆迁条例》，拆迁法律关系的当事人是拆迁人和被拆迁人；拆迁人是取得房屋拆迁许可证的单位；被拆迁人是被拆迁房屋的所有人，二者之间发生直接的拆迁补偿关系，而政府只是拆迁的管理机构。但是。在拆迁制度中存在一些特殊安排，使政府并非超脱于拆迁关系之外。第一。拆迁必须经过政府许可。拆迁人需取得房屋拆迁许可证。没有许可不能拆迁，而有了许可证，一切拆迁行为就合法化(就会得到政府的支持)；第二，拆迁行为往往是由拆迁办――具有拆迁资格的事业单位完成的。实际上，拆迁办直属于拆迁主管机构，行使着某些政府权力。第三，拆迁补偿安置由拆迁人和被拆迁人之间协商，一旦达不成协议就由主管部门行政裁决。而经过裁决，原来属于民事范畴的拆迁行为就具有行政执行力，被拆迁人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。因此，政府始终在拆迁中扮演着积极的角色。从形式看，拆迁的基础是平等主体之间的民事行为，但事实上具有明显的政府行为痕迹，或者说拆迁本身就缺乏明确