国有股减持的立法问题探析从立法制度角度的分析.docVIP

有股减持的立法问题探析：从立法制度角度的分析 国有股减持问题，从1999年12月中国嘉陵和黔轮胎试 点，到2001年6月12日财政部出台《减持国有股筹集社会 保障资金管理暂行办法》，再到10月23日中国证监会叫停， 并于11月中开始公开征集方案，国有股减持方案的讨论进 入了白热化的程度。但是，尽管方案收集了 4300余份，中 国证监会规划委还进行了两次专家论证会，2002年1月28 曰被称为“阶段性成果”的第8个框架性方案才刚刚露了一 个头，马上就令股市出现近两年来最大的单日跌幅，最终的 减持方案依然不能顺利出台。而前不久国务院决定停止在国 内证券市场上进行国有股减持。在这期间社会各界围绕着国 有股减持问题展开了纷纭的讨论，可以说，人们已经在科学 的层面上认识到了国有股减持的必要性，不管这种必要性是 由于为募集社会保障资金而产生还是由于加强公司治理结 构或建设健康证券市场的需要而被肯定。虽然现在看来将来 的一段时间并不会再进行国有股在国内市场上的减持立法， 但可以预见到的是在将来的某一个时间，国有股减持问题将 被重新认真的加以讨论。所以，在现在的这个时刻来讨论国 有股减持的问题有着谋定而后动的重要意义。 综观前面进行的有关国有股减持问题的争论，可以看出 讨论基本都集中在经济学界和经济实务界。毫无疑问，国有 股减持问题是中国经济学当下的重要课题之一。但同时也要 看到，作为一项重要的制度建置如果没有在民主法治的轨道 上进行，一方面可能使该项制度由于先天的制度性不足而收 不到良好的效果-一如前几次减持方案出台引起证券市场的 大幅波动；而且另一方面，在建设社会主义法治国的大背景 下，不依法推进该制度的建制也会造成极大的社会负效应。 因此，国有股减持的问题必须纳入制度建置的法治视野中进 行研究。本文就是在这种考虑下的一个努力。 一、国有股减持问题：一个立法学事件 国有股减持是否是一个应该通过立法加以解决的问题？ 这是关系到本文是否应当存在或者是否能够展开后面讨论 的前置性问题。必须在第一部分加以讨论和解决。 能够对国有股减持是一个立法问题这个命题构成挑战 的观点是认为国有股减持应该是一个行政权的行使问题而 不是立法问题，因此不应当运用立法学的知识和理论来分析 界分一个事项是属于立法权的行使范围还是行政权的 行使范围的任务要求我们回到立法权和行政权这两种权力 的区分本身。行政权与立法权是一个统一的国家主权分立的 三个方面的其中两种，这种在法学理论和实际运作两个层面 的区分是出于保障公民自由的需要：“当立法权和行政权集 中在同一个人或同一个机关之手，自由便不复存在；因为人 们将要害怕这个国王或议会制定暴虐的法律，并暴虐的执行 这些法律。” 1这里论说的是行政权与立法权应当区分的合 理理由，但在实际生活中应当如何区分这两种权力的行使范 为应当由立法权加以调节的事项和应当由行政权加以调 节的事项划出清楚的边界，先贤们似乎没有为我们提供标准 的答案2.这种状况直到晚近的立法学研究和行政学研究的 发展从两个方面分别对立法权和行政权加以比较“精细”的 研究才得以缓解。 行政法学者是从行政与立法及司法相区别的角度来界 说行政权，他们认为，行政是“行政人员的责任或职责，特 别是政府的执行职能……它既不是立法的，也不是司法的”， 是“政府及其机构事务的管理和指挥” 3.有现代行政学鼻祖 之称的威尔逊更认为，行政是政府的执行，“是公法的明细 而系统的执行活动，一般法律的每一个具体执行细节都是一 种行政行为” 4.从这个角度看，行政权是国家政治和行政两 种功能中的执行国家意志的功能5.立法学则从定义法的角 度来对其所“立”对象进行了描述，通过对法的概念分析我 们或许可以找到应立法事项和应行政管理事项的分野。“法 是以政权意志形式出现的，作为司法机关办案依据的，具有 普遍性、明确性和肯定性的，以权利和义务为内容的，首先 和主要体现执政阶级意志并最终决定于社会物质生活条件 的，各种社会规范的总称。”6以上的论述我们可以总结出的 一个结论，立法权是一种国家或者主权意志表迗的权力，行 政权则是执行国家意志的权力。相应，应当通过立法方式加 以解决的事项就必须具有需要国家意志的表迗之必要，是属 于一 “创制性”事件，而行政管理范围内的事项就应当是实 现这种所表迗出来的意志所要进行的“一切有组织的协调” 7.那么国有股减持问题是怎么的一个事件呢？ 建国以来，我国建立了强大的国有企业，形成庞大的国 有资产，成为国民经济发展的基础和中坚，推动了国民经济 的高速增长和人民生活水平的明显提高。随着市场经济的逐 步发展和完善，我国对许多国有企业进行了股份制改造，在 这种背景下产生了 “国有股”的概念。国有股是指国家股和 国有法人股的总称。国家股为有权代表国家投资的政府部门 或机构