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试析南京国民政府时期行政诉讼实践 　　摘要近代中国的法治进程始终处于西法东渐的大背景之下,南京国民政府延续晚清以来对行政诉讼制度的讨论与构建,以大陆法系的德法行政法院为样板,建立了与普通法院并行的行政法院。然而,一切涉及政治的制度终究要接受一国内部政治生态的考验,彼时行政法院的实践远未如想象的美好,最终留下的是后来者必须正视的启迪与反思。 　　关键词行政诉讼 行政法院 南京国民政府 政治因素 　　中图分类号:D929 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)05-369-03 　　 　　一、引言 　　清末以降,不论是出于西方列强的压力,还是自身内部的变革要求,近代中国无疑正走在一条朝向西方近代化法治的道路上,在思想层面,法治、宪政等话语充斥在当时知识分子之间的争辩之中;而在制度层面,大规模的修律、变革官制等亦在激辩中进行。正是在这政制之西风东渐过程中,构建行政诉讼制度成为彼时一个吸引知识阶层参与论争的焦点话题,并影响到制度实践。 　　行政诉讼以及其内含的行政法院建置问题本质上是一个宪政问题――这也解释了为什么在清末民初会有如此之多的近代知识分子参与有关问题的辩论――它直接关涉政制中对行政权力的司法审查与控制,尤其是在古代向近代转型的过程中,行政诉讼制度更是直接指向对昔日君权所掌控之行政权力的制肘,这无疑是对传统政治观念的一种颠覆,并必将带来政治层面的回音与回击。 　　因此,在进入南京国民政府时期行政诉讼制度议题之前,有必要回溯到清末民初的那场争论,以便理解之后的制度沿革。 　　二、关于行政诉讼制度的争论 　　具体而言,当时争论的问题包括行政诉讼的性质、行政审判机关的建置以①及都察院的去留存废等,但依据当时对法治的认知程度,这些问题实际上都可归结于一个问题:即行政诉讼制度的构建。 　　1911年晚清政府修订法律馆议订的《行政审判院编制法草案》虽未及颁布实施,但却已然预示并体现了关于行政诉讼制度的争论。该草案倾向于彼时保守派的主张,没有将传统督察院改革成专门的行政审判机关,而是另外建立了行政审判院,并相应拟有《行政审判院官制草案》,“形成了督察院与行政审判院并存的格局……督察院以中国传统方式纠正官邪、伸民怨,行政审判院受理行政诉讼,以近代司法手段救济民权。”② 　　民国的建立并未消除关于行政诉讼制度建构的相关争论,就争论的焦点来看,当时的主要观点可以分为三派: 　　一是梁启超等人主张的在普通法院之外单独设置行政审判机关,该机关行使的职权偏向广义的行政权,但也独立于普通行政机关而具有一定的独立性,其基本理由是司法权与行政权的性质不同,加之行政审判的专业性质,故而应当单设行政审判机关。③显然,这种主张仿行的对象是欧陆传统的法国行政诉讼制度。 　　二是以章士钊、王宠惠等人为代表,主张效仿英美法国家,采行一元制,由普通法院承担行政审判职责,其基本理念是以司法权制约过去不受限制的行政权力,在国家和个人的关系中偏向照顾个人权利,如此可以更好地实现当时对宪政国家的普遍追求。 　　三是康有为等提出的一个老问题,即对传统督察院体制的保存,④从中可见旧制度复归的努力,而这种努力在“历史的三峡”中并非习惯话语中一小撮守旧陈腐势力的无谓挣扎,否则我们便难以理解民国北京政府的平政院中为何要设立肃政厅,并置都肃政史负责。⑤ 　　三、南京国民政府时期的行政诉讼制度 　　近代中国社会是一个剧烈震荡的社会,用史家唐德刚先生的话来概括,中国所面临的是一个“三千年未有之大变局”,这几乎注定了所有新制度实践的短命,始自1915年终于1928年的平政院是一例;南京国民政府于1933年6月开始的行政诉讼实践则是另外一例。这将使充满理想的中国知识阶层不得不在希望与失望之间,背负制度之痛继续前行。在此,笔者无力承受“眼看他起朱楼,眼看他宴宾客,眼看他楼塌了”的制度之殇,而仅仅依据1932年11月颁布的《行政法院组织法》和《行政诉讼法》等法律文本,⑥对南京国民政府时期的行政诉讼制度做一简单梳理,以期得到一点对仍行进于“历史三峡”之后来者的启发。 　　南京国民政府的行政诉讼制度并非建立在一时的激情或对西方制度简单的“拿来主义”想象之上,而是清末以来仿行西方法治思潮的自然延续,因此其在组织形态上的先行者为民国北京政府时期的平政院(1915年―1928年)。在宪法性渊源上,1912年《中华民国临时约法》第10条规定“人民对于官吏违法损害权利之行为,有陈述于平政院之权”,第49条规定“法院依法审判民事诉讼及刑事诉讼,但关于行政诉讼及其他特别诉讼,另以法律定之”;1914年《中华民国约法》第8条规定“人民有诉愿于行政官署,及陈述于平政院之权”;1931年《国民政府组织法》第36条:“司法院设最高法院、行政法院及公务员惩戒委员会。”可见,