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试析地方立法工作中几个观念问题 　　地方性法规作为我国社会主义法律体系的重要组成部分，在促进地方经济社会发展、维护社会稳定、推动社会主义民主法制建设方面发挥着巨大作用。但是由于人员素质、机构设置、立法技术、立法观念等方面的原因，目前地方立法的整体质量还不够高。为了推动地方立法的发展，提高立法质量，下面笔者就地方立法过程中的几个观念问题试作分析。 　　 　　一、关于执行立法计划的观念 　　 　　一般来说，计划是做好工作的前提和基础。一个切实可行的计划往往能使工作事半功倍，大大提高工作的效率和质量。立法工作是一项集体性和组织性很强的工作，从法规案的提出到法规的公布实施，牵涉许多部门和单位，要使各个环节紧凑衔接、配合有序，必须事先拟定好立法计划。据了解，目前各地人大基本上都在年初制订好本年度的立法计划，有的甚至还有长期立法规划，这对于做好地方立法工作无疑是非常重要的。 　　不过需要讨论的是，我们应该如何具体执行和实施立法计划。换句话说，立法计划是必须不折不扣地执行还是可以根据情况适当变通？实践中，有一种过分看重立法计划的倾向，认为立法计划一经制订，就不能轻易改变。笔者认为，执行立法计划固然重要，但也不是碰不得。根据实际情况，适当调整和变更立法计划是十分必要的。这是因为：一方面立法计划一般是人大法制工作机构在征求政府法制部门和职能部门意见的基础上拟定的，虽然经过一定的调查研究、讨论协商程序，但毕竟没有经过有关专门委员会（主要指法制委员会）和常委会的审议。立法项目一旦进入审议环节，在立法的必要性及采取何种立法形式（指立、改、废）等重大问题上就可能会产生不同意见。如果意见分歧较大，立法项目就可能面临流产，这是立法本身的性质和特点决定的。如我们在讨论法规废止案时，就可能会遇到一些常委会委员或者专门委员会委员提出法规案不应废止而应修改的意见，如果这种意见占据多数，并且理由比较充分，我们就不得不按照审议意见，改变或放弃该立法项目。另一方面，客观情况是不断发展变化的，立法过程中可能会出现一些拟定立法计划时没有预见到的情况，如上位法发生变化（包括出台、修订、废止）、上级人大立法计划进行调整或者下发滞后（地方人大拟定立法计划时一般要参考上级人大立法计划，以与之衔接）、有关部门临时提出新的立法议案等等，这些情况的变化都可能影响原定立法计划的实施。例如，前不久辽宁省沈阳市中级人民法院在审理案件中，发现某地方性法规的规定违反上位法，建议作出处理，主任会议认真研究后，认为法院的意见有道理，遂决定修改该条例，并补充纳入当年立法计划。 　　人大法制工作部门有些同志对增加、补充立法项目相对能够理解，而对于减少、变更立法项目则不大能接受。主要原因是，他们认为减少、变更立法项目意味着其没有完成立法任务，至少说明拟定计划时考虑不周。应该说，这些人的工作态度和责任感是值得肯定的，不过，这种担心确实有些狭隘。 　　 　　二、关于调动专门委员会立法积极性的观念 　　 　　专门委员会由于具有各自不同的专业优势，在立法中往往发挥着独特的作用，对于保证立法质量必不可少。因此，调动有关专门委员会参与立法的积极性非常必要。但是实践中，一些地方为了调动专门委员会参与立法的积极性，却赋予专门委员会提出法规草案修改稿的权力，即法规草案在二审阶段由有关专门委员会提出法规草案修改稿，到了三审阶段再由法制委员会提出法规草案修改稿。 　　笔者认为，这种法规草案修改稿提出主体的“二元”结构是不妥的，应该采用“一元”结构，即由法制委员会统一提出法规草案修改稿。一是，法制委员会是负责法律工作的专门委员会，在法律专业知识，特别是立法技术和理论方面，有独特的优势。二是，实践中法制委员会与法制工作委员会密不可分，甚至是共用一套人马，自始至终参与立法工作，对有关情况更加了解和熟悉。三是，统一由法制委员会提出草案修改稿能够保持连贯性，避免“两张皮”和“大翻盘”。这一点尤其重要。实际中，由于立法思路、认识程度、观察角度等方面的不同，经常会出现专门委员会提出的草案修改稿与法制委员会提出的草案修改稿大相径庭的情况，不仅造成了立法资源的浪费，也给审议和表决增添了困难和麻烦。 　　不仅如此，一元结构也更接近全国人大常委会的做法。立法法第二十七条规定：常务委员会（即全国人大常委会，笔者注）会议第一次审议法律案，在全体会议上听取提案人的说明，由分组会议进行初步审议。常务委员会会议第二次审议法律案，在全体会议上听取法律委员会关于法律草案修改情况和主要问题的汇报，由分组会议进一步审议。常务委员会会议第三次审议法律案，在全体会议上听取法律委员会关于法律草案审议结果的报告，由分组会议对法律草案修改稿进行审议。 　　可能会有人担心，采用一元结构，“剥夺”有关专门委员会提出法规草案修改稿的权力会伤害其参与立法的