试析政府在我国铁路改革中角色转换.docVIP

试析政府在我国铁路改革中角色转换 　　［摘要］我国铁路行业改革面临的首要问题是政企分开，这就关系到政府的角色定位和转换问题。由于铁路属于国民经济的一个重要产业，因而本文以经济法主体理论为基础，分析政府作为经济法主体的角色定位，提出以企业为本位的理念，实现政府职能的转变，以期对铁路行业真正实现政企分开提供理论依据和具体方法。 　　［关键词］经济法主体理论；铁路改革；政府；角色转换 　　 　　 一、分析的理论基础――经济法主体理论 　　 　　 市场经济是法治经济，同时也是主体经济，要推动市场经济快速健康地发展，首先必须明确各类参与主体的法律地位。主体地位确立，经济活动才能有序进行，社会才会有所发展。同理，任何一个行业的改革和发展首先也应该弄清主体的划分，明确主体的地位，然后才能对症下药，有所作为。我国铁路改革面临的首要问题便是政企分开。本文首先就提出分析问题的理论基础，即经济法主体理论，为下文的分析论证奠定基础，提供依据。 　　 　　 （一） 对经济法主体的理解和划分 　　 在浩瀚的经济法研究文献中，学者总是热衷于讨论所谓的经济法的“宗旨”、“价值”、“原则”，而忽略了作为一个部门法所必须的基本要素――主体，关于经济法主体的文章可谓寥寥可数。事实上，主体理论是经济法理论的重要组成部分，因为经济法领域的一切制度安排，都为了规范相关主体的行为，调整这些主体之间的社会关系，保护各类主体的合法权益。从一定意义上说，主体的价值或目标的实现，往往也是经济法调整的目标之一。现在经济法理论界基本认同了经济法是关于国家对市场经济进行干预或者称为协调、管理、规制的法律，经济法主体即国家经济管理法律关系主体，它是受经济法调整的国家经济管理关系的参加者即当事人，是国家经济调节和管理活动中权利义务的承受者。［1］但关于经济法主体的划分却存在不同的观点。有的将经济法主体分为决策主体、经济管理主体、生产经营主体、消费主体和监督主体；［2］有学者提出把经济法主体确立为反垄断者和宏观调控者；［3］还有的认为经济法主体包括调制主体和受调制主体。［4］ 　　 从另一方面来看，经济法之所以能够区别于传统民商法成为独立的部门法，就在于作为其调整对象的社会关系的独特性，经济法的主体也应该区别于民商事法律关系的主体。因此，有必要对经济法主体作出基本的界定和分类。民商法也调整一定的社会经济关系，但这种经济关系是建立在平等主体之间的，旨在维护个体交易的公平和秩序。关于经济法的调整对象，学说派别林林总总，也体现着对经济法本质认识的不一致。代表性的学说有：（1）经济法调整的是在国家协调本国经济运行过程中发生的经济关系；［5］（2）经济法的调整对象包括经济管理关系、维护公平竞争关系、组织管理性的流转和协作关系三类；［6］（3）认为将“需要干预的经济关系”作为经济法调整对象更科学、全面地界定了经济法的调整对象及其范围。［7］从经济法的产生来看，由于市场调节存在盲目性，容易导致市场失灵，出现诸如市场垄断、信息偏在、分配不公等不良现象，进而引起社会的动荡。此时，仅靠个人的解决是不行的，需要外力对市场主体进行适度干预。这种干预力量，必须具有强大的经济实力，能够影响市场运行态势，同时还必须拥有丰富的信息资源、政策资源，能够指导由于信息不完全而偏差的市场走向。［8］故而将解决市场失灵的担子交给拥有公共管理职能的政府，这与建立政府的目的也是完全契合的。从这种意义上来说，经济法调整的是需要干预的经济关系，经济法主体可以分为市场主体和非市场主体。企业是重要的市场主体，政府是典型的非市场主体。笔者更倾向于将经济法主体分为调制主体和受调制主体，因为调制的含义包括调控和规制，调制主体实际包含着调控主体和规制主体，受调制主体也包括了受调控主体和受规制主体。这样划分，不仅名称独特，更重要的是对经济法具体制度设计提供了很好的基础，可以从宏观调控法和市场规制法两方面进行制度设计。 　　 　　 （二）政府作为经济法主体的角色定位 　　 按照上述划分，政府属于经济法主体中的调制主体。经济学上对政府的理解是广义的，包括了立法机关、行政机关和司法机关等，同公法、公权力、公共物品的提供等相对应。笔者认为对能够成为经济法主体的政府也应作广义理解，因为上述机关都能够对经济关系加以干预，而且这种干预往往还需要它们之间的通力合作才能实现。这里又出现了一个问题，政府的干预如何正当实现？政府作为经济法主体的角色如何定位才能实现干预的正面效应？在市场经济中，企业是最重要的市场主体，也是经济法最重要的受调制主体。那么，在经济法主体理论中，是以政府为本位还是以企业为本位才能实现经济法追求社会实质正义和公平的价值目标? 　　 企业本位则意味着：企业处于社会经济的中心，是社会经济发展的根本动力，是社会经济的各分散决策主