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英、德电信监管机构制度选择 :20世纪80年代欧洲国家在公用事业部门纷纷建立 监管机构。对此一些学者认为，监管机构的建立是政府角色 从积极型向监管型转型所必须的制度要件，一个统一的监管 机构模式正在形成。从英、德两国电信监管机构的选择可以 发现，英、德两国电信监管制度选择的结果和过程既具有很 大的相似性，也存在较多的差异。相似性表现在监管机构模 式的选择结果和内、外两种力量影响的选择过程；差异性表 现在内、外影响程度不同所导致的监管机构内部组织设计 上。这种差异源于两国的公共行政传统，因此实现政策学习 与传统继承之间的良好结合，对于公用事业改革的成功意义 重大。 关键词：英国；德国；电信监管机构；政策学习；路径依赖 分类号：D523-31 A文章编 号：0438-0460(2012)02-0133-08 自20世纪80年代起一个较为典型的行政改革现象是， 在实行公用事业自由化和民营化的欧洲国家大多建立了相 对独立于传统内阁部门的监管机构，这类机构承担促进创建 市场和纠正市场失灵的职责。OECD报告称，“现代监管治理 最普遍的机构之一就是所谓的独立监管者，或者叫拥有监管 权力的自治行政机构……这类机构的监管活动实质性地影 响了国家监管体制的质量。”对此，一些政治经济学者运用 监管型政府和政府角色转变理论来解释监管机构纷纷建立 现象，并预测一个同一的或趋同的监管机构制度模式必将形 成。事实是否果真如此？电信部门是唯一实施自由化、民营 化与建立监管机构的公用事业部门，因此是探讨监管机构是 否趋同的较好案例。本文拟以英、德电信监管机构作为分析 对象，研究两国在电信部门的建立的监管机构的不同，并运 用政策学习和路径依赖理论解释监管机构制度存在异同的 成因，以期能对公共事业的监管制度问题提供新的视角。 一、公用事业监管的三种制度选择及其在英、德的运用 （一）公用事业监管的三种制度选择 一般来说，公用事业监管制度有三种选择：内阁部门、部 门监管机构和竞争机构（又称“反垄断机构”）。欧洲国家采 用国有化公用事业，主要的组织形式是内阁部门及由其监管 的国有企业组成，尽管有竞争机构，但这些公用事业部门享 有反垄断豁免权。20世纪80年代起，英国率先对公用事业实 行自由化和民营化改革，考虑到公用事业的自然垄断性，改 革面临的问题之一是选择何种制度形式来监管公用事业，即， 是选择已经存在的内阁部门或竞争机构，还是选择建立新的 机构来监管公用事业。事实是英、德两国在电信部门均通过 建立新的机构即监管机构执行监管职能，传统的以内阁部门 主导的电信监管体制就转变为以内阁部门、监管机构和竞争 机构为主的新的电信监管体制。 内阁部门 在大多数中央集权制国家中，内阁部门是一种高度政治 化的组织形式。内阁部门负有支持并执行政府的政策规划与 战略事务的责任，同时也可以将执行类的行政任务授予下属 机构。一般而言，当监管机构一旦建立，内阁部门就不再直接 涉及日常的监管事务。其主要原因有四：内阁部门干预的连 续性风险、确保监管事务远离政党政治的目标、专业知识的 缺乏以及弹性监管决策的效率需要等。因此，内阁部门在公 用事业自由化和民营化改革过程中并非作为监管的主要制 度安排。 竞争机构 竞争机构，也就是我们常说的反垄断类机构，其功能是 通过事后（ex—post）监管保护竞争，其总体目标是预防反竞 争行为和控制并购。除了这些传统的功能之外，竞争机构也 参与公用事业监管事务。如在反竞争或歧视性行为当中，竞 争机构和部门监管机构分别承担着一定的职责，致使二者之 间存在一些功能重叠问题，尤其在一些复杂事务难以明确区 分职责时更是如此。因此，为迖成决策的一致性，竞争机构与 监管机构在其行为时必须取得相互合作与协调。竞争机构因 其所受政治干预有限与较高的监管能力而被视为独立机构， 公用事业监管任务可以不用通过建立部门监管者而交由竞 争机构来执行。将竞争与监管事务集于一身的做法，或许会 带来协同效应和连贯的行政程序。 3.部门监管机构 部门监管机构也被称为国家监管机构(National Regulatory Agencies or Authorities,NRAs) o 过去十多年 来，以这种组织形式来执行政策已经成为一种时尚，从其在 全球范围内增长的数量便可看出。部门监管机构被认为是一 种“不同形式的组织……其执行本质上属于政府的职能，但 又经常存在于政府的部门架构之外”。它受主管部门的监督 并依其授权承担创建市场和纠正市场职能，其行为路径主要 是事前性的(ex-ante) o监管机构的行为性质并非是纯粹执 行的，通常会集立法、执行与司法功能于一身。例如，他们解 释和界定规则、监控和监督规则被遵从的状况和必要时采取 惩罚。引入这种制度安排的核心依据是：超然于政治利益与 私利的独立性，