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当行政权阻碍法律 很多人认为制定法律最好是要先试行，先有行政 法规，一段时间后把成功的东西再上升为法律。但制 定法律不一定先要有行政法规，如果条件都具备的话， 完全可以直接制定一部法律。财税法体系的一个缺陷 就是，大量表现为行政法规，趋于行政法。 从企业所得税法出台到个人所得税起征点的提高， 从取消利息税的讨论到是否开征遗产税，从修改预算 法的呼吁到转移支付法的起草，等等，近年来，公众 对财税立法的关注程度日益提高。在这关注之下，财 税立法过程中诸多利益的博弈纤毫毕现。 北京大学法学院教授刘剑文曾经担任全国人大委 托的《税收基本法》、《财政转移支付法》起草小组组 长和全国人大《企业同有资产法》起草小组顾问，对 财税立法有切身体会。日前，记者对刘剑文教授进行 了专访。 顶天立地的法律 《南风窗》：十届全国人大常委会是把转移支付法 列入立法规划的，当时委托您负责起草。但是听说本 届人大常委会并没有把转移支付法列入立法规划。为 什么？ 刘剑文：由于历史和现实的原因，我国各地方经 济和社会发展不平衡，财政转移支付对平衡地方政府 预算收支，调节国内横向公平，加强中央政府宏观调 控能力，保证公共特品的有效供给以及促进资源优化 配置上起着重大作用。我国中央政府近年财政转移支 出约在1.5万亿到2万亿，占国家财政支出的30°%到 40%。如此巨大的数额，但现在国家居然没有一部财 政转移支付的法律，连一部行政法规都没有。这一届 立法规划现在还没有公布，不过据我了解，应该是没 有把财政转移支付法列入其中。 为什么呢?我分析有几个方面原因。一是财政转移 支付涉及面很大，政策性很强，我们在基础制度建设 方面不是很成熟。财政转移支付某种程度上也会涉及 政治体制改革的问题，涉及中央和地方的关系，特别 是财权和事权的划分，处理起来比较复杂。二是可能 有关部门有不同的看法，认为制定法律前先须制定行 政法规，试行一段时间后再把成功的行政法规上升为 法律。但我认为制定法律有两种路径：一种选择是先 制定行政法规后制定法律，即将成熟的行政法规上升 为法律；另一种选择是如果现在方方面面条件都具备 的话，完全可以直接制定一部法律，不一定先要制定 行政法规，关键是社会的需要，条件成熟或相对成熟。 当然，上一届全国人大常委会列入立法规划，这一届 不一定必须列入，这也是正常的。 《南风窗》：不仅仅是转移支付法，财税法立法好 像都难度很大，几乎每一部法律甚至行政法规的出台 或者修改都要反复讨论，辗转数年。财税法立法难点 到底在什么地方？ 刘剑文：财税法在整个社会主义市场经济法律体 系中，是一个“顶天立地”的法律子系统。所谓“顶 天”，是指涉及整个国家宏观经济的运转，是大政方针。 特别是近20年，我们国家始终在抓财政工具和金融工 具，以法律规范保障国民经济持续、稳定和协调的发 展，在西方同家，竞选总统或议员，竞选演说中税收 政策是很重要的，直接关系到选票的多少。所谓“立 地”，是指财税法涉及千家万户的利益，每个人的利益。 随着社会发展，百姓收入不断提高，国家的税收越来 越多，纳税人最关心对自己有利的税收政策。同时， 政府公共职能的不断强化，纳税人需要行使税收立法 同意权和税款使用监督权，以真正实现社会主义税收 取之于民、用之于民。 在和谐社会的建构中，国家与纳税人的关系是一 个根本性的关系，财税法是一个综合性的法律部门， 涉及民法、行政法、刑法等，在一定程度上影响到社 会主义市场经济法律体系的构建。财税法须贯穿三个 理念：一是财政民主问题，应考虑纳税人如何监督政 府的财政支出?二是财政法定的问题，财政基本问题应 制定法律；三是纳税人的权利保护问题。在和谐社会 的建设过程中，最主要的一个问题是政府和纳税人关 系的和谐。处理好了，法治社会建立起来，和谐社会 就为期不远了。和谐社会其实是个法治社会。法治社 会突破口主要是政府和纳税人的关系的和谐，这是基 础和根基。 毎一部财税法律的出台，都涉及多种利益在博弈。 我认为中国的改革，是由一个浅层次的改革向深层次 改革推进的过程。从农村的联产承包责任制，到企业 放权让利，到抓大放中小，金融体制改革等等，这些 改革往往只是涉及某一方面。但是财税制度的改革涉 及整个社会的方方面面，所以现在的改革难度极大。 每一步财税制度的改革，都需要法律支撑。每一部财 税法律，都涉及多种利益的博弈。人民基本的人权之 一就是财产权。所以大家非常关心财税法。这也是我 们国家这几年改革难度最大的。今年两会闭会时，温 家宝总理答记者问时这样说：一个国家的财政史是惊 心动魄的。如果你读它，会从中看到不仅是经济的发 展，而且是社会的结构和公平正义。这段话非常深刻。 作为一个国家领导人，深深感到财政体制改革的重要 性，以及其艰辛和难度。 《南风窗》：中国财税法体系应有多少部