投融资—— 政府融资平台概述.pdf

投融资 政府融资平台概述 一、我国政府融资平台的内涵 （一）政府融资平台的发展历程 1．探索阶段 我国政府融资平台的真正发展起始于1994 年的分税制改革，伴随着中央政 府与地方政府财权的明确，以往在基础设施建设方面模糊不清的关系逐步得以明 确。同时，公共财政模式的逐步确立，也让政府以往大包大揽，行政控制经济的 局面得到扭转，也使得以政府实力为依托的政府融资平台的发展有了外部空间。 此外，地方政府为保持本地区的经济发展，同时缓解大量公共基础设施投入的财 政压力，本身也有搭建融资平台的内部冲动，而我国的政府融资平台也正是在这 样的背景下开始了探索过程。从1994 年-1997 年，各地政府从经营城市的角度 出发，纷纷成立了类似于建设开发领导小组办公室的机构，对市政设施建设进行 统一规划和领导，打破了过去各自为政、多家审批、多家建设的格局。 在探索阶段，政府融资平台尚未发挥其招商引资、引入外部资金参与市政建 设的功能，而更多地是出于减少新增审批环节，明确项目建设领导核心的目的。 尽管在此时期，政府融资平台的经济作用尚不明显，但在明确政府职能和角色方 面却是迈出了重要一步。以专门小组来筹划、安排和领导市政建设的实施，就在 行政层面上为政府融资平台的真正构建创造了条件。在此期间，各地政府在基建 项目方面的经验积累，也为后期政府融资平台的发展奠定了坚实的基础。此外， 在探索阶段，考虑到分税制改革对基建项目的影响，中央政府也在融资体制方面 做出了一定的调整，给予地方政府更大的操作空间，也正是在这样的背景下，一 些新型的融资方式开始在地方基建项目中得到应用。 2 ．推广阶段 从1997 年到2004 年，是我国政府融资平台的推广阶段。1997 年东南亚金 融危机是促成政府融资平台得以推广的契机。为应对东南亚金融危机对我国经济 带来的不利影响，政府大力实施积极财政政策，通过扩大财政投入的方式来刺激 经济，而其中基础设施建设是其中的重要内容。按照基建项目的融资体制，中央 政府可以为审批通过的基建项目提供一定的中央财政支持，但地方政府也必须安 排配套资金作配合。但地方财政出于收支平衡以及《预算法》对地方政府发债的 限制，使得地方政府承担了巨大的基建项目资金压力。为缓解压力，地方政府开 始尝试新型的项目融资方式，充分发挥政府融资平台作用，BOT、ABS 等新型项 目融资方式开始得到应用，其中最为普遍的就是BOT 的建设方式。与此相对应， 政府融资平台的组织结构也发生改变，从原来的领导小组，逐步转变为城市经营 投融资 管理委员会，并在此基础上由政府相关部门共同组建建设投资发展有限公司，对 原来分散于各部门的土地、市政设施、公益事业及部分企业的经营权，进行了集 中和整合，通过一站式联合办公，有效解决了开发建设中存在的管理部门多、审 批程序繁琐、运转不畅的问题，提高了效率和质量。 但在此阶段，城投公司刚刚起步，项目整体化运作缺乏经验，对于项目的操 作思路更多地是从如何能够实现最大融资入手，而忽视了诚信偿债等环节的建 设，具体项目操作过程中存在一系列的问题，但相较于传统的融资方式，依托于 城建投资公司的模式确实提高了城市基建项目的开发速度，并且在工程质量方面 也有了大幅度的提供，因此这一模式在国内得到了有效推广。 3．发展阶段 2004 年至今，是我国政府融资平台的发展阶段。考虑到城投公司存在初期 的诸多问题，各地政府在发展过程中，通过重新建立或在原有基础上重组的方式， 组建了一批诚信偿债、授权充分、保障有力、组织架构科学，并且适应经济快速 发展的新型城投公司。通过吸引优质外部资金参股、入股，完善了城投公司的法 人治理结构，建立和完善了内部管理体系、管理制度和运行机制，逐步解决了资 产质量差、借用还相脱节和偿债资金链断裂等问题，并与商业银行开发性金融理 念有机融合，成功地开发了一大批优质的城建项目。而随着政府融资平台的发展， BOT、ABS 等新型的融资方式和操作手段也较大普遍的应用在现阶段的基建项目 上。 目前，除城投公司模式外，政府融资平台也趋于多样化，服务的范围也不断 拓展，从传统的基建项目，逐步将中小企业，高科技企业及工业园区企业等自身 融资能力较弱，但对于城市发展不可或缺的经济主体融入其中。针对这类企业的 创业投资引导基金、贷款风险补偿