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基于城乡统筹的乡村灾后重建模式建议 戴翔 摘要：近年来，全球自然灾害频发，灾害的年均发生次数和造成的损失都呈逐年上升趋势。如何搞好灾后 重建工作成为世界性热点问题。我国地处环太平洋地震带，为全球最易致灾地区之一，同时又是一个农业 大国，面广量大的乡村成为自然灾害的重灾区，因此乡村灾后重建愈来愈受到政府和学界的重视。我国正 处于统筹城乡发展的转型时期。在此背景下，本文对灾后乡村灾后重建的特征、矛盾做了详实的分析，从 城乡统筹的视角提出灾后乡村重建组织、空间组织、居民点重建、产业重建、基础设施、公共设施和生态 环境重建的基本模式框架，以期为今后乡村灾后重建政策的制定和实施提供参考。 关键字：灾后重建，城乡统筹，乡村，绵竹 1 前言 近年来，全球自然灾害事件频发，地震、海啸、洪水、泥石流、火山爆发等大小灾害层 出不穷，根据“联合国国际减灾策略组织 （International Strategy for Disaster Reduction,ISDR, UN）”统计，1974 年至2010年间全球灾害数目呈逐年上升趋势；且近十年来自然灾害造成 的经济损失亦有显著上升态势。 我国是一个农业大国，农业人口占绝大多数，面广量大的农村是自然灾害受灾的重灾区 和多发区。仅以地震为例，公元前2300年至公元2000年的2048次5级以上地震中，有 1905 次都是发生在乡村，占总数的93%。至今8级以上 （含8级）强震供 17 次，有 16 次都发 生在乡村地区。 本文以乡村地区为对象，以城乡统筹为背景，通过对乡村地区灾后重建过程中特征与矛 盾分析，提出重建模式建议。希望能对未来科学制定灾后恢复重建规划有所助益。 2 乡村灾后重建特征及矛盾分析 2.1 乡村灾后重建复杂性分析 2.1.1 城乡统筹等多重背景的影响 灾后乡村地区的建设任务纷繁复杂，总体来说受到灾后恢复重建和城乡统筹两大背景的 影响。一方面，重大自然灾害造成农房、乡村基础设施和公共设施的重大破坏，摧毁了农民 赖以生存的家园，灾后重建须尽快恢复生产生活，这一要求毋庸置疑。另一方面，广大的乡 村地区是中国建设全面小康、实现现代化的关键。基于对所处发展阶段 （我国总体上已进入 以工促农、以城带乡的发展阶段）和现实情境 （城乡差距不断拉大）的判断，国家提出城乡 统筹战略，旨在破除城乡二元结构，解决“农业、农村和农民”问题，实现城乡社会经济全 面协调可持续发展。总而言之，灾后的农村既面临着解决基本灾民生产生活需要等最直接、 最现实问题，也面临着统筹城乡发展，加快社会主义新农村建设，推进工业化、城镇化和农 业现代化等长远任务。 2.1.2 灾后重建对灾区而言，既是挑战也是机遇 自然灾害引起的危机事件对灾区而言，既是挑战又是机遇。灾难的发生既是对原有发展 基础和成果的巨大破坏，同时也冲击了既往的发展路径，“从头再来”为灾区打破二元结构， 实现城乡协调发展提供了契机。这一机遇尤其体现在空间与产业方面，由于发展路径依赖、 转型动力不足或局部既得利益阻碍等问题，一些有利于整体效益改进的规划措施很难实施， 而灾后重建使得不合理的空间布局和产业发展有了调整的可能。 2.2 乡村灾后重建中的矛盾分析 2.2.1 目标 城乡统筹的主要任务是破除城乡二元，在保障城乡各类要素自由流动下，实现城乡资源 的合理配置，以缩小城乡差距。灾后重建最主要的目标是使灾区经济、社会、环境等发展水 平恢复到或者超过灾前水平，最大限度地降低灾害对灾区的冲击影响；可以发现，二者在主 要目标方面存在着根本差别，这种差别将对统筹城乡发展时期的乡村灾后重建的具体行动产 生影响。 2.2.2 主体 统筹城乡建设和发展的主体主要为当地政府和农民，一方面依靠政府主导，通过政策和 资金的扶持帮助乡村发展；另一方面依靠农民自发，通过组织农业协会等民间组织自主的建 设和改造家园。而灾后重建的主体则更为多样，除了当地政府和农民以外，还包括援建政府、 各类NGO 组织和企业等。除了各类重建主体外，大众媒体也是重要的影响主体，比之城乡 统筹，大众媒体对于灾后重建关注的涉及面和层次更为广泛和深刻。 2.2.3 时序 城乡统筹关注的是城乡经济社会的可持续发展，是一个长远目标指导下的渐进性系统化 工程。对于灾后重建而言，首先，重建是时间与质量的博弈。汶川地震后，4500 万人受灾， 1500余万灾民亟待安置，灾区百废待兴，灾区民众急需恢复生活生产。从规划来讲，重建 家园科学合理的规划