财政政策系列报告之五：财政缺口靠什 么弥补.docxVIP

财政收入目标恐难实现 2019 年公共财政收入目标实现的难度加大。2019 年一般公共预算收入增速 目标为 5%，加上减税降费近 2 万亿（年化减税规模近 1.4 万亿1），还原后 的公共预算收入增速在 12.6%左右。而还原 2017 年和 2018 年的减税效应之后，2018 年的公共财政实际收入也仅有 8.5%，低于 2018 年名义 GDP 增速 9.7%（图 1）。考虑到今年名义 GDP 增速大概率下行（我们预计在 8.5%以下），公共财政收入达成难度非常大。 值得注意的是，根据财政部拟定的 2.8%赤字率（赤字规模/名义 GDP%）和 2.76 万亿一般赤字规模，倒推的 2019 年名义 GDP 增速在 9.5%，达成概率也很小，即今年赤字率可能会超过 2.8%。从历史上看，公共财政实际收支未达预算的情况确实存在（图 2），其中 2015 年公共财政收入增速低于预算增速近 1.5 个百分点。今年 1-2 月全国一般公共预算收入同比增速为 7%， 考虑到今年 4 月起增值税税率下调，公共财政收入增速保 5%比较困难。 图 1：近年来财政收入增速持续低于名义 GDP 增速 图 2：历史上存在一般公共财政收支不达预算情形 % 名义GDP增速 全国公共财政收入增速 35 30 25 20 15 10 5 0 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018  % 财政收入决算/预算数 财政支出决算数/预算数 120 115 110 105 100 95 万 万 得资讯 资料来源：Wind 资料来源：Wind 今年前 2 月消费税23720 亿，增长 26.7%，成为财政收入的亮点。消费税税收规模仅次于增值税、企业和个人所得税，2018 年占税收比例为 6.8%。2018年 2 月 24 日，国家税务总局发布《国家税务总局关于成品油消费税征收管理有关问题的公告》，提出要加强成品油消费税的征收管理。消费税高增或与成品油加强征收管理有关，今年消费税税收规模有望保持小幅增长。 那么，还有其他什么途径能弥补加大的收支缺口呢？ 1财政部部长刘昆在 3 月 7 日召开的记者发布会上指出，“公布的减税减费规模是年化的全年预计数，与当年实际减税降费的数额并不一定完全一致。2019 年减税的实际减负数额， 按照我们（财政部）的测算，会高于公布的年化全年预测数”。此外，刘昆在 3 月 24 日 召开的中国发展高层论坛 2019 年会“积极财政政策新举措”分论坛上称，“减税降费有一个比例构成，今年是以减税为主体，大约占了 70%左右”。 2现行消费税征收范围包括 15 个税目，分别为：高档消费品（高档化妆品、贵重首饰及珠 宝玉石、高尔夫球及球具、高档手表、游艇）、资源性消费品（成品油、实木地板、木质一次性筷子）、损害健康或环境类消费品（烟、酒、鞭炮焰火、电池、涂料、摩托车、小汽车）。2015 年消费税主要品目的收入占比情况为：烟草（50.9%）、成品油（37.9%）、小汽车（8.5%）、酒（2.5%）和其他类。引自张学诞等《消费税改革研究：基于共享税的考虑》，《财政科学》，2017 年第 12 期。 卖地补缺口的空间下降 从财政部的预算决算报告中我们发现，财政部对政府性基金预算增速通常给定较低水平，但实际增速往往远超设定增速，只在 2014-2015 年楼市特别不景气的时候政府性基金收入出现超预期下滑的情形（房价下跌传导到土地出让收入增速下滑，大概需要半年到一年时间）（图 3-4）。 图 3：2010 年以来房价有发生 2 轮明显调整… 图 4：…政府性基金收入往往高于预期增速，除房价大 幅调整的 2015 年 2010.6=100 70个大中城市二手住宅价格指数 190 170 150 130 110 90 元/平方米 百城住宅平均价格（右轴）16,000 百城住宅平均价格（右轴） 14,000 12,000 10,000 8,000 % 政府性基金预算收入增速 政府性基金实际收入增速 ？45 ？ 30 15 0 -15 -30 -45 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 资料来源：Wind 资料来源：财政部历年财政预算决算报告，整理 国发〔2015〕35 号在《推进财政资金统筹使用方案》中提及，“加大政府性基金预算调入一般公共预算的力度。暂时保留在政府性基金预算管理的资金， 与一般公共预算投向类似的，应调入一般公共预算统筹使用，或制定统一的 资金管理办法，实行统一的资金分配方式”。财预〔2018〕35 号《预算稳定调节基金管理暂行办法》中也指出，“政府性基金