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对银行业依法监管的思考 十届全国人大一次会议审议通过了国务院机构改革方 案，中国银行业监督管理委员会即将宣布成立。成立银监 会是完善宏观调控体系、健全金融监管体制的重大决策， 银行业监管在原有的基础上将得到加强，监管方式、技术、 理念、制度会有所创新，从而提高监管效率、监管的专业 化水平和权威性，推动我国银行业尽快提高国际竞争力。 为保持监管的严肃性、权威性、强制性和一贯性，银行业 依法监管已成为我国建立完善的市场经济体系的当务之急。 完善银行业监管法律制度，保障依法监管银行业 随着金融监管体制改革的不断深入，我国银行业监管 法律体系的弊端也日益显现，银行业监管缺乏统一完善的 法律制度，无法保证银行业监管合理、有效、规范地实施。 首先，银行业监管法律制度对监管机关的监管职权过于原 则，缺乏科学定量，实际执行中尺度不易把握，操作性不 强，对监管机关工作人员的业务素质及违反法定程序或滥 用权力的监督未能明确地要求，既不能保证银行业监管的 公正、合理，又无法衡量其工作的绩效，使监管部门在具 体的监管实践中容易产生随意监管现象。其次，银行业监 管法律制度过于侧重对商业银行具体业务操作的监管。《商 业银行法》对商业银行开展业务及银行与其客户之间的关 系作出原则性要求，没有真正从有助于提高监管效率、质 量的角度出发。我国监管主体正处于不断发展阶段，监管 的力量极为有限，过分强调对银行业务的监管，难以使监 管得到有效落实；另一方面，为监管主体滥用监管权力大 开方便之门，滋生监管机关及其工作人员腐败，被监管的 银行也有可能规避法律、逃避监管，影响监管目标的实现。 另外，银行监管的配套法规不完善，随意性大，主观性强， 实施细则和其他规章制度不配套；对存款保险制度等监管 手段，尚未予以足够重视，存款保险制度在我国法律尚为 空白状态；法律对监管机构行使监管职权的保障机制不健 全，不利于保证监管机构监督履行职权的有效性。 金融法律制度是实施银行业监管的基础，鉴于我国银 行业监管法律制度存在的问题，建立健全银行业监管法律 制度对实施合法有效的监管至关重要。首先，要建立健全 以《中国人民银行法》为核心，《商业银行法》、《担保法》 等基本法律为框架，《贷款通则》、《储蓄管理条例》、《支付 结算办法》、《外汇管理条例》、《外资金融机构管理条例》 等业务和机构管理法规为主体的、全面系统的法规体系； 其次，要修改我国金融法律法规中与世界贸易组织和国际 惯例不适应的内容，通过废除、修改、补充和制定等手段， 及时地对现有的金融监管法律、法规和规章等进行清理和 重建，完善我国的银行业监管法律体系。银监会成立，应 加紧进行对《中国人民银行法》等法律法规修订工作，以 强化中央银行货币政策的性质和职能，体现中央银行的权 威性，体现货币政策决策科学化、专业化要求，确立银监 会对银行业监管的合法地位，赋予银监会监管的职权。另 外，由于银行业务具有很强的专业性，为加强银行监管的 有效性，法律应对政府监管机构工作人员，尤其是主要的 负责人的业务素质作出严格要求。《中国人民银行法》对监 管机关及其工作人员履职的监督过于简单，也有待立法进 一步完善。在同业自律方面，全国性的银行业协会的法律 地位和作用应提高到法律的高度，给予足够重视。 依法构建银行业监督管理体系，形成监管合力 全国银行、证券、保险工作会议明确了改进和加强金 融监管的工作任务，要把加强金融监管作为重中之重，全 面提高金融监管水平。我国银行业由于体制的原因，缺乏 竞争和自我约束机制，银行业风险的自我约束和承受机制 很弱，从而加大了银行业监管的难度。随着金融体制改革 不断深入，强化银行业依法监管，应当建立适应市场化、 国际化、网络化的银行业监管体系，要逐步建立起包括政 府监管机构的法定监管、行业组织自律、金融机构内控、 社会监督配合的大系统监管体系，拓宽监管渠道，形成监 管合力。 政府监管机构的法定监管，其作用在于健全监管法律 体系，促使银行业审慎经营，杜绝过度冒险行为，将风险 控制在合理的可承受的范围内，并防范系统性风险和危机 的发生。中国银行业监督管理委员会宣布成立，专司对银 行业监督管理，真正有效地依法行使监管职责，对银行及 其业务实施监督管理，维护银行业的合法、稳健运行。今 后应把监管重点放在对商业银行内控制度建设和落实方面 尽快制定和建立商业银行资产负债损益等经营管理业绩的 综合考核和评价体系，督促国有商业银行按照降低不良贷 款比例和增盈减亏目标制定经营计划，建立经营管理目标 责任制；严格考核国有商业银行资产质量，对不良资产剥 离后的贷款质量变化情况要加强检查，制定新增不良资产 的考核办法；严格审查国有银行会计处理的合规性。 银行的自我约束机制和内部控制制度建设，是依法加 强银行业监管，强化商业银行内部管理，防范