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我国农村低保制度建设的理性思考 摘要：完善我国农村低保制度是健全农村社会保障体 系的关键所在，对于构建社会主义和谐新农村具有重要意 义。我国农村低保工作虽然取得了丰硕成果，但仍存在保 障范围窄、标准低，保障对象确定难，保障资金来源渠道 少、分级落实难，资金监督管理不到位、挪用现象严重等 问题，需要采取措施及时解决。 关键词：农村低保制度；保障对象；保障标准；保障 资金 “加快完善社会保障体系，建立健全与经济发展水平 相适应的社会保障体系，合理确定保障标准和方式……有 条件的地方要积极探索建立农村最低生活保障制度”。这是 中共中央在国民经济和社会发展第十一个五年规划中明确 提出的要求。在农村建立最低生活保障制度是市场经济发 展的客观要求，也是健全农村社会保障制度的关键所在， 有助于改善农村弱势群体和贫困群体的生活，缓和社会矛 盾，为经济建设、构建和谐社会创造良好的社会环境。 目前，全国己有27个省（市、自治区）全面建立了农 村最低生活保障制度，其余省区也将于近期出台实施办法。 全国农村最低生活保障对象达1815万人，特困救助对象达 万人。全面建立农村低保制度，形成解决困难群众“天天 困难”问题的长效机制，对于构建社会主义和谐社会和新 农村建设具有重要意义。但农村实施“低保”制度过程中 还存在一系列的问题，需采取相应措施加以解决。 一、农村最低生活保障制度面临的问题 （一）保障实施范围窄，保障标准低 由于受经济发展水平和财政保障能力的制约，目前我 国大部分农村低保对象主要是五保户和有劳动能力的12类 人员，以及因灾、因病、供养在校学生等致贫的特困户， 对于一般的农户虽然由于疾病、子女上学、住房等因素生 活也处于农村低保线以下，但因资金有限，农村低保还不 能满足全面的要求。由于我国区域经济的差异性，地方财 政收入差距较大。经济欠发达地区财政收支矛盾尖锐，乡 村集体经济实力不强，难以拿出更多的资金解决农村低保 问题，而贫困地区农村“三无”对象和贫困人口数量众多， 地方政府面临双重任务，既要拿出资金救济，又要拿出资 金解决贫困人口的脱贫致富，地方财政难堪重负。因此， 一些试点地区覆盖面小、标准低，保障标准明显低于最低 生活需求。同时，我国各地低保的标准差异很大：东部沿 海一些地区保障标准较高，而西部一些地区，保障标准更 低，甚至没有低保。 （二）保障对象确定难，人情关系严重 按规定，农村最低生活保障对象要经过村、乡、县逐 级确定。首先由个人向村民委员会提出申请，经核实后提 交村民委员会讨论通过后，再交乡镇人民政府审定，最后 报县级民政局批准。但在实际操作中存在一定的难度。首 先，在“低保”资格确认上，最大的问题是对收入缺乏有 效的审核手段，或者隐性收入问题比较严重，难以货币化。 由于农村居民收入中粮食等实物收入占相当比重，在价值 转化过程中，存在较大的随意性。其次，难以准确计算农 民的个人收入。除农作物收成的季节性及受自然灾害的影 响较大等因素外，外出务工人员的增加也增大了收入的不 稳定性。由于我国在农村主要采用人工手段进行收入审 核，反映在审查、审核“低保”对象时，对困难家庭的收 入计算虽有统计部门提供的计算农村家庭收入办法，但实 际计算时还比较困难；个别地方为获得最低生活保障，存 在严重的逆向选择行为和道德风险问题，他们把年老父母 与子女分开，单独由父母申请农村低保，而把法律规定由 子女承担的赡养义务推向政府。 正是因为这些难以确定的因素存在，给保障对象和保 障标准的确定带来了极大的困难。导致在确定低保对象时， 村干部会首先考虑到自己的亲戚朋友或者与自己关系好的 村民，甚至有的村干部为了给自己下一届继续当选多拉些 选票，通过减少每个家庭的应得份额把极其有限的低保资 金尽量分给多个家庭，也就是拿老百姓的低保资金送人情， 为自己继续当官铺路。 （三）保障资金来源渠道少，分级落实难 资金问题是困扰我国农村低保工作开展的核心问题。 目前，我国农村居民最低生活保障资金是由财政、乡镇、 村民委员会及集体经济共同负担的。但就当前各级地方财 政和集体经济现状而言，农村居民最低生活保障制度实施 的资金来源主要依靠国家财政。财政为农村社会保障事业 的发展提供资金支持这是政府不可推卸的责任。但许多处 于最低生活保障线以下的农村居民得不到应保尽保。县、 乡负担的最低生活保障资金难以落实。很多地区虽然己建 立最低生活保障制度，但财政紧张。据调查，部分县、乡 政府的“低保”资金来源渠道单一，完全依赖财政投入。 这是制约农村“低保”工作整体推进的一个关键问题。 （四）农村低保资金监督管理不到位，挪用现象严重多年来，各相关部门密切配合，建章立制，确定申报 审批程序和相关条件标准，取得明显成效。由于我国农村 最低生活保障制度尚处于实验和摸索阶段，尚未制度化， 社