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我国行政审判体制问题与改革思路 摘要：以及实务界一致认为的行政审判“三难”问 题，即立案难、审理难、执行难，不仅涉及行政审判体制的 微观层面，更反映了深层次的问题应该是宏观层面的司法地 方化、司法行政化等问题。本文认为，行政审判体制改革需 要立足于目前的政治体制、司法体制的框架下，通过立法技 术，整合各种资源，对法官制度、行政诉讼具体制度进行改 革，最大限度的实现行政审判独立和司法权威。 关键词：行政审判体制行政审判独立改革 ▲▲引言 我国的行政审判脱胎于民事审判，在《行政诉讼法》实 施前，其性质属于民事特别审判庭。1989年通过的《行政诉 讼法》第3条第2款规定的立法原意不在于设立专门法庭， 而是为了解决行政审判的机构设置。1999年《行政诉讼法解 释》第6条第1款正面强调行政庭审理行政案件的职责，第 2款还排除了普通法院所设人民法庭审理行政案件的可能 性。目前，除了行政庭和专业的综合性审判庭，再无其他审 判机关或机构审理行政案件。而司法实务中行政审判的各种 难题值得更多的研究和思考。 ▲ ▲一、我国行政审判体制的弊端 2007年，最高人民法院《关于加强和改进行政审判工作 的意见》对现今行政审判存在的问题和薄弱环节归纳如下： 一是有些法院的领导对行政审判工作重要性的认识还不够 高，没有摆到应有的工作议事日程上来，导致少数法院审判 力量不足，行政审判机构不健全，审判人员整体素质不高， 队伍不够稳定；二是有的认为行政审判风险大、难度大，明 知行政行为违法，却违心裁判，不敢行使司法监督权。也有 些法院热衷于办理非诉行政执行案件，不愿受理和审理行政 诉讼案件；三是有些行政案件的质量还不高，个别案件久拖 不结，影响了当事人合法权益的实现；四是非法干预行政审 判的现象在一些地方还不同程度地存在，对当事人诉权加以 限制的“土政策”还没有彻底清除；五是对行政审判领域出 现的新情况、新问题调查研究不够，等等。这些问题影响了 行政诉讼法的贯彻实施，损害了司法权威和公正形象，制约 了行政审判职能作用的发挥，必须引起高度重视，切实加以 解决。 以及实务界一致认为的行政审判“三难”问题，即立案 难、审理难、执行难。这三个方面涉及行政审判体制的微观 层面：法院的内部分工、地方行政干预、法院职权限制等。 笔者认为，这些只是共同的、表面的问题，而这些问题所反 映的更深层次的问题应该是宏观层面的司法地方化、司法行 政化等问题。 我国审判和检察体制存在着严重的行政化模式，使得司 法审判权和检察权无法从行政中独立出来。以法院体制行政 化为例，法院在整个体制构成和运作方面与行政管理体制构 成和运作有着基本相通的属性，是按照行政体制的结构和运 作模式建构和运行的。具体表现为：：法院及法院法官的行 政化、法院相互关系的行政化、法院内部审判业务运作方式 的行政化、法官人事管理的行政化。法院体制的行政化，使 得我国法院的审判独立无法实现，审判制度徒有虚名，也严 重干扰了审判组织的独立审判权，失去民众对作为最应当体 现公正性的司法机关的信赖，司法解决机制将受到损害。 我国按行政区域设置的各级法院，实行块块领导，司法 管辖区域从属于行政管辖区域；服从同级党委领导，接受同 级人大及其常委会的监督，并对其负责，向其报告工作；法 院院长的任免由同级党委提名，提交人大举手表决，副院长、 庭长、副庭长、审判员的任免由同级党委及组织部门内定后， 提交人大常委会履行法律手续；法院干部从属于行政干部系 列，法院干部的选拔由同级政府人事部门行政调配，法院干 部编制数由同级政府编委确定，法院干部的职级与薪傣待遇 由政府人事部门比照相应的行政职级与档次对靠；法院内部 机构的设置须报请同级政府编制部门批准；法院所需的一切 经费由同级政府财政部门从地方财政统一列支。这种体制加 剧了地方政府对法院审判活动的行政干预。例如，政府行政 长官完全可借党委对法院审判活动实施领导之名，行行政干 预之实。地方的划分界定了地方利益的区分。地方法院的一 切经费来自地方，从而使法院的利益、干警的利益同地方的 利益联系在一起。在此体制下，以维护自身及其干警的切身 利益为角度，法院这考虑问题难免有偏向性，司法审判屈于 行政权也在所难免。 ▲▲二、行政审判体制改革的两种观点 针对当前我国行政诉讼的困境和现行管辖制度方面存 在的缺憾，法学界和实务部门提出了各种解决方案，笔者对 以下这种方案进行评析： （一）设立行政法院 在我国设立行政法院的可行性： 设立行政法院《宪法》上的依据。根据《宪法》第124 条规定：“中华人民共和国设立最高人民法院、地方各级人 民法院和军事法院等专门人民法院。”其中，专门人民法院 的规定可以包容行政法院的内容。因为，我国现有的专门人 民法院的特点有：专门法院的设置是根据特定的组织系统或 者特定案件建立