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我国实施产业分类监管、防止重复建设的基本思路 内容摘要：针对自然垄断性产业、资源性产业和非资 源性竞争产业的特点，分别提出了监管思路和政策建议。 自然垄断性产业监管的重点是逐步打破垄断、培育适度有 效的竞争、完善监管体制以及建立和完善相关法律法规体 系。资源性行业监管重点是完善规制制度，强调执法能力 以及协调处理宏观调控和规制的关系。非资源性竞争产业 的监管重点是放松经济性规制，加强社会性规制，完善市 场退出机制，加强执法及政府信息指导和服务职能。 关键词：产业重复建设分类监管 一、对自然垄断性产业领域监管的基本思路 （一）对自然垄断行业规制的国际经验与发展趋势 从国外一些发达国家的实践来看，自然垄断行业在发 展的一定阶段也会出现重复建设。主要表现是：在行业发 展初期，诸多企业自由竞争，会出现一定的重复建设现象。 例如，从1865年开始，美国铁路运输业发展步入“黄金时 代”，众多的铁路公司之间竞争激烈，有时甚至在两个城市 间修建两条或者更多的铁路。在过度竞争状态下，铁路公 司之间经常开展恶性价格战。另外，在投资回报率价格规 制下，垄断性企业会产生一种尽可能扩大资本基数的刺激， 以保证在既定的投资回报率下，获得较多的绝对利润。这 种过度投资实际上也是一种重复建设，它导致了产能的过 剩。例如，一些发达国家的电力企业宁愿自己新建电厂和 电网，也不愿向别的企业购买电力。在经济规制下，这种 现象无法避免。还有一种情况，即在放松经济规制、引入 市场竞争后，新进入企业和行业内原有企业将扩大投资规 模，积极进行网络建设，从而产生了重复建设现象。例如， 美国放松经济规制后，民航业曾一度出现120多家航空公 司竞争的局面。 针对重复建设中的问题，美国采取的解决措施：一是 强化经济性规制。如1887年颁布了州际商业法，并设立了 “州际商业委员会（IC C）”，开始对铁路进行经济规制，重 点是使铁路运输价格“合理与公正”，抑制重复建设。二是 促进并鼓励行业内的适度竞争。如民航业通过竞争，初期 进入者大多被收购或淘汰，使民航业的市场集中度逐渐提 高。 可见，自然垄断行业也会产生过度重复建设，特别是 易发生在行业发展初期以及规制放松的过程中。解决的方 式是合理规制和促进竞争。 （二）我国自然垄断行业规制改革历程与现状 改革开放以来，我国自然垄断行业逐渐放松了经济规 制，积极推进改革，建立并逐步完善对行业的监管制度， 取得了一定的阶段性进展，而且改革步伐仍在加快，逐步 放松经济规制的趋势比较明显。 但是，到目前为止，我国这一产业领域基本上仍是以 经济性规制为主，行政性管制仍是主要的管制手段。在这 一产业领域中，重复建设问题并不是很严重。从具体行业 分析：电信业目前基本上不存在重复建设的问题。当然， 不排除个别地区有电信网络的重复建设现象。在电力行业， 目前电力行业投资不足是主要矛盾，重复建设问题并不是 主要问题。由于电力部门长期重电源建设、轻电网建设， 出现了电网建设落后于电源建设，电网结构薄弱的局面。 今后相当长的时期内，中国仍将保持较高的经济增长速度。 只有解决电网薄弱、电力供应紧张、电价严重扭曲、电力 工业投资效益不高等问题，才能实现电力业的可持续发SSS/K o 工业投资效益不高等问题， 才能实现电力业的可持续发 SSS /K o 目前，我国铁路行业仍然处于发展时期，建设和改造 任务仍很繁重。行业的发展基本不存在重复建设的问题， 而是建设投资严重不足的问题，特别是投融资体制存在严 重障碍。公路建设XX年完成投资达3 150亿元，远高于铁 路每年500亿元左右的投资规模。铁路投资决策程序烦琐 投资风险没有明确的承担主体，投资效率低、效益差等问 题也应通过改革逐步加以解决。 分析可见，目前我国自然垄断行业整体上过度重复建 设问题并不突出。存在的突出问题主要集中在监管体制尚 不完善、市场化改革滞后、对非国有市场主体准入的限制 导致竞争不足，一些行业投资不足、经营效率低下以及社 会规制较弱等方面。 （三）完善政府监管的政策建议 在“十五”后期和“十一五”期间，政府对自然垄断 行业监管的重点，应是加快政府规制制度的改革，建立符 合市场化改革要求的现代规制制度，从制度设计方面抑制 重复建设。 建议在“十一五”期间重新设定和实施政府对自然 垄断行业的管制目标。明确其目标是逐步打破垄断、培育 “适度有效的竞争”，既发挥规模经济的作用又避免过度垄 断，既保持竞争活力又不出现破坏性竞争，在有效竞争状 态下能够保持较高的经济效率。有效竞争机制既能防止投 资不足，又能防止低水平重复建设和投资过热，从而实现 我国国民经济的健康发展。 2 .按照独立性、专业化和监管职能相对集中的原则组 建监管机构，主要目的是将分散于不同政府部门的监管职 能集中起来，尽可能避免政府相关部