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房屋征收补偿争议与行政复议制度的完善 摘要：房屋征收与补偿问题是关系到社会公平正义实现，影响和谐 社会建设的一件大容事。由房屋征收补偿所产生的争议和纠纷及其解决机 制一直是行政和民事法学界交织的重大困扰。近来，“唐福珍事件”迅速 引发了大家对《城市房屋拆迁管理条例》废止的广泛关注。本文试图从完 善行政复议制度的角度来探讨房屋征收、补偿问题的合法公正路径，兼对 国务院法制办公布的《国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》略 陈点滴思考，以资加快行政争议的及时化解，促进法治政府的建设，推动 和谐社会的构建。 关键词：房屋征收；房屋补偿；行政复议 屮图分类号：D920.4文献标识码:A文章编号:1005-5312 (2011) 17-0278-01 伴随着我国如火如荼的现代化建设，房屋征收纠纷和补偿争议日益凸 显，通过这方面的矛盾和问题所表露出的法律关系之复杂、法律规范之阙 如，特别是政府部门在房屋征收纠纷和补偿争议问题及其解决机制中的不 当行为在当前理论界尚没有明确和统一的认识。而行政复议制度作为对处 于被动地位被征收补偿行使行政救济的重耍手段，却在解决城市房屋征收 纠纷和补偿争议中没有充分发挥其应有的作用。 一、房屋征收补偿争议：民事和行政法律关系的交织 当前，城市房屋征收补偿争议和纠纷已铺天盖地，以“唐福珍事件” 为导火索，北大法学院五位教授以公民的名义向全国人大常委会递交了对 《城市房屋拆迁管理条例》进行审査的建议。 可以说，城市房屋征收补偿争议是城市房屋拆迁活动中权利和义务交 换的过程伴生的纠纷。我国现行立法主要通过国务院2001年颁布的《城 市房屋拆迁管理条例》来调整。该条例第2条规定：在城市规划区内国有 土地上实施房屋拆迁，并需要对被拆迁人补偿、安置的，适用本条例。这 是基于我国在土地所有权与房屋所有权分离的基础上而形成的现实情况。 一方面，房屋征收与拆迁是城市化进程中经济建设发展的必然要求， 另一方面，对作为公民私有财产的房屋的合法保护也是现代法治的应有之 义。2010年1月29日，国务院法制办会同住房城乡建设部经过反复研究、 修改，形成了《国有土地上房屋征收与补偿条例（征求意见稿）》，将房屋 征收补偿争议的讨论引句高潮。将房屋拆迁己替换成房屋征收之表达方式 表面相关部门对该问题的理解已日趋成熟。拆迁是指征收人依法对城市规 划区内国有土地上的房屋予以征收和拆除，对被拆除房屋的所有人或者使 用人予以迁移安置，并对被拆除房屋的所有人予以经济补偿的活动。从这 个角度看城市房屋拆迁和应该是拆迁当事人之间的民事法律关系。而“征 收”是一种国家行为，是特指国家改变土地、房屋及其他不动产的所有权。 如征收土地是指将农村集体所有的土地改变为国家所有；征收房屋及其他 不动产，则是指将单位、个人所有的房屋及其他不动产改变为国家所有。 《物权法》第四十二条第三款对“征收房屋”的补偿安置已作出规定, 即“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护 被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条 件”。但征收事由、征收权限、征收程序等，只能由行政法律来规定。 《国有土地上房屋征收与补偿条例（征求意见稿）》规定的征收程序是 县级以上地方人民政府组织有关部门论证后，将房屋征收目的、房屋征收 范围、实施时间等事项予以公告，若被征收人、公众和专家意见无重大争 议，地方人民政府作出房屋征收决定，依法收回国有土地使用权。 但目前学界对城市房屋征收的性质并没有达成一致，概括起来主要有 两种不同的观点。一种观点是把房屋征收定性为行政行为。持这种观点的 学者认为虽然在表面上看政府只是在房屋征收补偿发生争议时进行行政 裁决，但征收的进行离不开政府行政权力的干预。房屋征收的程序由行政 法规、地方规章规定，征收申请的内容需要政府审批，征收补偿的标准要 由政府制定，争议的裁定由政府作出，实施作业由政府指定的单位负责， 或者干脆由“拆迁办”完成，对于拒不配合的被征收人由行政机关如公安 局等采取强制措施，整个过程都以政府的行政强制力为后盾。最为关键的 是，征收是政府处理土地使用权的直接后果。实际上不管被征收人愿意不 愿意，最终被拆是肯定的。所以征收是政府以国家的名义批准的一种行政 行为，具有国家意志性与强制性。 第二种观点认为征收是一种民事行为。持这一观点的人主要是从征收 补偿安置协议这一角度来定性房屋征收。征收安置补偿协议的双方主体是 征收人和被征收人，他们是平等的民事主体，他们就安置方式、拆迁期限 等进行协商并签订协议，因此认定征收是一种民事行为。 显然，在房屋征收活动中，民事法律关系和行政法律关系互相交织在 一起使得征收争议更具复杂性。 二、完善行政复议制度：征收和补偿争议解决的途径 房屋征收与补偿问题是关系到社会公平正义实现