盘活财政存量资金研究（2）：财政“大口袋”摸底.docxVIP

目录索引 前言 4 一、什么是财政大口袋？ 5 财政“大口袋”的直观理解 5 财政总预算会计制度框定财政存款内涵 6 二、如何观察财政大口袋？ 8 以金融统计数据观察财政存款规模 8 以国库单一账户体系追踪财政存款资金来源和去向 10 三、存量资金盘活规模几何？ 13 盘活财政存量资金的原理 13 财政存款存量资金盘活规模 14 四、存量资金盘活有何意义？ 15 附录 18 附 1 经理国库制度 18 附 2 财政专户发展历程 18 图表索引 图 1:财政小口袋并不等于财政存款（亿元） 5 图 2:存款数据元统计规范 7 图 3:两个版本《财政总预算会计制度》中的财政存款内涵对比 7 图 4:财政存款概念与金融统计对照 9 图 5:以金融统计数据捕捉财政存款 10 图 6:国库存款的资金来源和去向 11 图 7:目前允许保留的财政专户及分类 12 图 8:国库单一账户体系中的主要账户、财政存款、预算体系框架及财政专户之间的 逻辑关系 12 图 9:财政存款与一般公共财政收支变动相关性高 13 图 10:财政存款与政府性基金收支变动相关性弱 13 图 11:财政存款变动主因一般公共财政收支 14 图 12:三本账中一般公共收入规模远高于其他两本账 14 图 13:2015 和 2016 两年地方结转结余资金有“不明来源”的补充规模近万亿 15 图 14:地方专项债年度净融资规模 16 图 15:地方专项债融资迂回平滑公共财政收支差额的逻辑 17 图 16:财政专户规范及分类 20 图 17:财政专户发展及政策规范进程 20 前言 自去年四季度以来政策层面不断强调加快财政支出，还前置了地方专项债发行， 为历史首次。今年1~4月一般公共财政支出占全年预算支出规模的比重达到32%，其代表的财政支出节奏几乎为近年最高。在较大幅度的减税降费背景下，市场对2019 年全年财政支出高增速的可持续性提出质疑。 本系列前续专题《财政“小口袋”知多少》从技术角度论证了减税降费和积极财政支出可以并行。为了严守赤字纪律，2019年预算赤字规模仅小幅扩容至2.76万亿，即便如此，财政小口袋的存量规模也可以支撑2019年扩大的财政支出。然而一个新的问题是，若财政收入低于预期，又或者需要进一步扩大财政支出，则可否存在这样的平衡路径，在不额外大幅新增债务融资情况下，腾转使用更多存量资金弥补实际财政收入不足，起到和财政小口袋一样的平滑作用？这个问题和市场上长久以来关注的另一个问题实为同源——目前超4万亿的财政性存款、近30万亿的机关团体存款，其中有多少存量资金可以被灵活使用？ 本系列第二篇专题旨在分析中国国库单一账户体系下的财政存款结构，并进一步解析财政存款资金来源和去向，最终部分回答“有多少存量资金可以使用”问题。事实上，财政存量资金的累积及使用不单是资金管理问题，背后蕴含财税体系诸多深层次矛盾。故而比起政策梳理、口径比对和数据测算这些技术性操作，我们更倾向于借助定量研究方法来透视当前财税体系变化背后的主要逻辑线索。以此为基础， 我们进一步尝试理解当前财税体系面临的宏观背景，以及“积极财政”所指向的“积极”内涵，这也是本系列下一篇专题所要重点研究的内容。 一、什么是财政大口袋？ 财政存款既不是直观理解中的政府库存现金，也不对应学理分析中常见的政府储蓄概念。字面理解财政存款概念及内涵，可参阅中国《财政总预算会计制度》。而在枯燥的会计规则和政策规定梳理之前，我们先用一个类比来理解财政“大口袋” （即为财政存款）到底包含什么。 财政“大口袋”的直观理解 直观理解财政存款包含两部分资金。把国库账户类比为微观个体持有的存款账 户，财政存款好比账户余额。存款余额的积累主要依靠当期常规收入，譬如工资收入等；存款消耗主要用于当期常规支出，譬如饮食和租金支付等，不妨将这笔备付常规支出的资金称为“预算使用”资金。预算使用资金不可任意动用，因为每笔资金的用途和规模已基本框定。除了常规收入，账户上还有一部分资金或来自于历史结存的富余资金；或来自于偶发性预算外收入，例如财产性收入；或来自过去历史登记支出但实际上到目前都未使用的资金。各种原因沉淀下来的这部分资金不对应计划好的常规支出，因而可作它用，不妨将这部分资金称为“历史沉淀”资金。而盘活财政存款，主要是指如何有效利用沉淀资金。 财政大小口袋之间的逻辑关系。本系列前续专题指出，财政小口袋本质上就是年度间预算赤字和实际收支差额之间的盈亏平滑机制，其资金来源主要是预算内三本账的历史“富余”资金，资金用途在于平滑一般公共财政实际收支缺口。可见财政 小口袋的资金来源不是当期预算好的常规收入，而主要来自历史沉淀的资金，