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我国大学章程制定的困境与出路 大学章程制定试点工作启动至今，我国 已有六所高校的章程获得教育部核准。通过分析六所 大学章程的具体内容，发现我国大学章程的制定依然 面临着章程法律效力得不到保障、章程内容具有趋同 性、内部管理沿袭原有体制、高校办学自主权在章程 中得不到彰显、对章程内容的落实缺乏有效监督等困 境。走出这些困境的出路是，应该以立法的形式核准 大学章程，提升大学章程的法律效力；加快取消高校 行政级别的步伐，进一步理顺政府与高校的关系；推 动大学共同治理，促进章程监督机制的建立。 关键词大学章程；制定；困境；出路 G647.1 A : 1672-0059 (2014) 01-0056-05 一、问题的提出 2013年11月28日，中国人民大学、东南大学、 东华大学、上海外国语大学、华中师范大学、武汉理 工大学等6所高校拿到了教育部颁发的高等学校章程 核准书。这6所大学的章程成为《高等学校章程制定 暂行办法》颁布以来核准的第一批高校章程，标志着 我国高校章程建设“取得了实质性进展”。有评论认为, 首批大学章程普遍确立了 “政校分开”的高校管理模 式，是各校章程中普遍的精髓所在，也是社会呼吁已 久的“去行政化”的体现。教育部政策法规司司长孙 宵兵表示，“六所高校章程被依法核准后，对学校和学 校主管部门以及有关方面都具有相应的法律效力。遵 照章程、按照章程办事，要成为今后教育行政部门、 高校和社会各方共同的观念和行为准则。违反章程就 是有法不依。”但是，新核准的6部章程是否能真正成 为约束政府和大学行为的“宪章”，仍然是一个需要谨 慎对待的问题。本文从这6所高校章程的具体内容出 发，分析当前我国大学章程制定面临的难题，并试图 探索推进我国大学章程建设的具体路径。 二、大学章程制定面临的困境 （一）大学章程的法律效力得不到有效保障 大学章程的法律效力源自于中世纪由教会或封建 王权所颁发的特许状，使大学在成立之初就取得了独 立的法人地位。例如，英国的牛津、剑桥由教皇颁发 特许状而成立，美国的哈佛学院则由其所在地马萨诸 塞州议会颁发特许状而成立。对于西方许多古老的大 学而言，章程的制定建立在国家最高权力机构“特许” 的基础上，获得办学自主权的重要特征就是拥有了自 己的章程，从而赋予了大学章程毋庸置疑的法律效力。 在我国，大学章程的合法性最初来源于晚清三大章程: 《奏议京师大学堂章程》、《钦定京师大学堂章程》和 《奏定大学堂章程》，它们“既是大学的章程又是高等 教育法”。新中国成立后，由于我国高校进行了苏联式 改造,政府的干预日益增强，大学失去了办学自主权， 章程对我国大学而言成为了可有可无的规章，无法发 挥应有的作用。为推动高校实现自主办学，教育部于 2011年颁布《高等学校章程制定暂行办法》（以下简 称《办法》），提出“章程是高等学校依法自主办学、 实施管理和履行公共职能的基本准则”,明确了章程在 高等学校内部的地位；规定“地方政府举办的高等学 校的章程由省级教育行政部门核准，其中本科以上高 等学校的章程核准后，应当报教育部备案；教育部直 属高等学校的章程由教育部核准；其他中央部门所属 高校的章程，经由主管部门同意，报教育部核准”，明 确了我国高校章程的核准主体是教育主管部门。但是, 《办法》对大学章程核准主体的规定，显然不利于维 护章程的法律权威。因为我国的立法机构是各级人民 代表大会，教育行政主管部门不是立法机构，由教育 行政部门来核准高等学校的章程，不仅直接影响到章 程的法律效力，而且使得大学章程试点工作无论如何 也跳不出行政主导的藩篱，这对于促进大学自主办学 毫无裨益。相比之下，西方大学章程的核准主体则是 权威的立法机构。例如，1863年成立的美国密西根州 立大学，就是根据莫雷尔法案由州立法机构批准设立 的赠地学院，其章程的法律渊源和其他赠地学院一样, 来自于联邦政府的赠地法案及国会的补充条例。如果 没有权威立法机构来保障我国大学章程的法律效力， 即使章程被制定出来，其后续的实施和监督均无法得 到保障。 （二）章程内容具有趋同性，内部管理沿袭原有 体制 对6所高校的章程文本进行分析可以看岀，章程 的内容在严格遵守《办法》各项要求的前提下，内容 呈现趋同性。虽然不同的学校对内容有不同的归类， 但总的来说章程主要包括总则、管理体制、组织机构、 教职工、学生、外部关系、投入与保障、学校标志和 附则几大部分。值得一提的是在“管理体制”部分，6 所高校均沿袭了原有的管理体制和决策机制，并没有 因为章程的制定而改变“千校一面”的格局。6所高 校均设立了党委会、纪律检查委员会、校长及校长办 公会、学术委员会、学位评定委员会、教学委员会、 工会、教职工代表大会、学生代表大会、团委等组织 机构，且这些机构的权责基本一致，即党委是最高决