保护性协商：半正式行政下的街头执法实践逻辑——基于武汉“城管”实践分析（上）.pdf

保护性协商：保护性协商：半正式行政下的街头执法实践逻辑半正式行政下的街头执法实践逻辑 保护性协商保护性协商：：半正式行政下的街头执法实践逻辑半正式行政下的街头执法实践逻辑 ——基于武汉——基于武汉““城管城管””实践分析实践分析（（上上）） ————基于武汉基于武汉 ““城管城管””实践分析实践分析 （（上上）） 2018年 07月 30 日 摘要：摘要：在街头治理中，除了正式的执法队员之外，还存在着大量的协管员群体。基于武汉 摘要摘要：： 市城管系统调研发现，协管员群体在街头执法中的积极行政，弥补了正式执法队员处于科 层制约束的消极行政，协管员与摊贩在街头的日常互动中型塑了“保护性协商”机制。这 一机制的型塑过程包括：执法的熟悉化场域环境使得双方对彼此行为有了稳定的预期；协 管组织的特殊性使得街头裁量权更具复杂性，协管员采取有节制的权力实践；摊贩利用一 系列策略掌握了街头治理的参与权。这一机制的形成在一定程度上其实是“简约治理”传 统在当下的延续，有效弥补了正式行政的不足，能够更为灵活地应对诸多城市管理工作的 要求。 关键词：关键词：街头治理，半正式行政，协管员，保护性协商 关键词关键词：： 一、一、问题提出与文献综述问题提出与文献综述 一一、、问题提出与文献综述问题提出与文献综述 在街头执法中，存在着大量的协管员群体，也就是人们常说的“临时工”，这一群体是街 头执法中不可忽视的群体，为街头治理的有效性奠定了坚实基础。从科层组织的有效性而 言，城市治理面临着科层制体系如何适应不规则社会治理这一难题。如何认识协管员现象， 探讨协管员群体在街头执法中的实践对于认识街头执法具有重要意义。 探讨组织性临时工现象可以纳入到科层组织有效性的解释视角，突出的理论解释便是在国 家与社会框架下的半正式行政理论。瞿同祖在论述清代地方治理时，认为士绅是与地方政 府共同管理当地事务的地方精英，与地方政府所具有的正式权力相比，他们属于非正式权 力。这两种形式的权力相互作用，共同应对地方公共事务，形成了二者既协调合作又相互 矛盾的关系格局。[1]由于国家权力存在有限性，国家政权无法下沉到乡村社会。杜赞奇提 [2] 出了乡村治理中的两种“经纪模型”，即“营利性经纪”和“保护性经纪”。 在“营利 型经纪”出现之后，国家政权通过对这一群体的直接控制得以延伸到新的领域。但是这一 延伸是要付出代价的，国家政权不免会“内卷化”。黄宗智讨论了中国在中央集权制下地 方政府的一个非科层化传统，即在基层治理中运用大量的准官员进行治理，他将这种治理 称为“半正式基层行政”或“集权的简约治理”。在他看来，这种传统在当今日益科层化、 [3] 正式化的治理中仍然发挥作用。 沿着黄宗智的论述，耿羽认为，现阶段的“半正式行政” 大致有三种类别，第一类旨在弥补“正式行政”人力和专业技术的不足；第二类旨在弥补 “正式行政”处理模糊地带社会事务的不足；第三类旨在规避“正式行政”的政治风险。 并认为，前两种半正式行政是治理的改进和调整，第三种半正式行政则暴露了治理的瓶颈 ——政府与民众沟通能力不足，尤其在涉及较大利益、诉求多元且难以轻易界定的模糊地 带。第三种异化式的半正式行政的出现压制了第二种半正式行政的运行空间，也压制了社 区自我运行的空间。[4]这些半正式行政对于本文的讨论具有重要启发意义。但是，这些研 究是从半正式行政的理论渊源和价值评判意义上论述的，缺少对于互动过程更加详实机制 层面的论述。执法机构与城市的摊贩处于一个由异质的社会因素构成的环境当中，其中多 样化和有弹性的各种政策被付诸实践，并导致努力适应和利用这些政策的群体出现多样化 和策略性反应。就此而言，半正式行政下的保护性协商机制的具体实践有待进一步深入探 讨。 本文将由协管员占主体并发挥主力军作用的组织称之为“协管组织”。显然，大量协管员 的加入加剧了对街头官僚监管的困难，使得裁量权的范围与意义更加显著。但是，目前城 管执法的实际状况并没有媒体上所言的那么糟糕，总体而言，城