基于实施单元的北京小城镇规划策略研究（上）.pdf

基基于于实实施施单单元元的的北北京京小小城城镇镇规规划划策策略略研研究究 （（上上）） 2019年09月03 日 摘摘要要 ：：本文分析 前北京市小城镇规划和实施现状 ，结合新时期北京市“减量提质”的城市发展目标 ，通过对涉及小城镇规 划实施的土地资源 、成本收益 、建设时序等核心要素的研究 ，提出基于实施单元的小城镇规划策略 。通过统筹城乡用地资 源 ，搭建土地增减挂钩平台 、统筹投资收益分配 ，搭建成本收益核算平台 、统筹开发建设时序 ，搭建项目计划平台 ，在规划 中细化实施路径 ，达到落实新版总规用地减量任务 、划定生态红线 、开发边界 、多规合一的要求 。 关关键键词词 ：：小城镇规划 ，实施单元 ，建设用地减量 ，北京市 引引言言 实施单元规划思想来源于建设用地的增减挂钩规划构想 。2005年10月国土资源部印发 《关于规范城镇建设用地增加与农村建 设用地减少相挂钩试点工作的意见》，首次提出建设用地增减挂钩的规划思想 。2015年4月北京市规委对房山区规划调研 中 ，提出以良乡镇为试点开展实施单元规划研究 ，实施单元策略首次在小城镇层面尝试应用 。《北京城市总体规划 （2016年—2035年）》提出城乡建设用地按照“市级层面——减量任务设计 、区级层面——减量任务分配 、乡镇层面——减 量任务落实”的路径进行减量腾退 。通过实施单元的建立 ，统筹小城镇城乡用地资源 、搭建增减挂钩平台 、统筹投资收益分 [1] 配 、落实减量任务 ，为小城镇规划提出新的要求 。李垣等通过对小城镇规划实施方案的研究提出从“项目统筹”到“全镇统 [2] 筹”的规划实施策略 。张尔薇总结北京规划实施单元机制的特点 ，提出实施政策统筹体系 、规划编制体系和运作路径体系 [3] 等方面的实施单元体系设计思考 。李垣提出实施单元是落实“两线三区”空间管制要求 ，实现建设用地减量 、三大设施同步 [4] 实施 、集中建设区外土地综合整治 、生态保护和建设等工作的重要路径 。已有的研究主要在实践基础上对实施单元的机制 及城乡规划中的作用进行探讨 ，而如何在小城镇规划中运用有待进一步研究 。 1 研研究究背背景景 1.1 小城镇在城镇化进程中发挥重要作用 小城镇作为我国最基层的行政单元 ，其数量和人口规模巨大 ，是国家落实“乡村振兴战略”的重要载体 ，也是探索城乡均衡发 [5] 展的突破口。新常态下 ，特大城市面临巨大的规模扩张和人口转移压力 ，以小城镇为基础的就近城镇化成为重要途径 。 1.2 城乡规划从“增量发展”向“减量发展”转变 近年来面对资源环境约束和“内涵式”经济发展方式的转变 ，特大城市建设面临从“增量扩张”到“减量提质”的发展思路转变 ， 城乡规划也面临从“增量规划”向“减量规划”变革[6-7] 。在新一版的总体规划浪潮中 ，深圳 、上海 、北京等国内特大城市都提 出将“存量”“减量”的思路纳入规划编制中。从已公布的特大城市总体规划中可以看到城乡规划的基本体系和内在逻辑正在发 生转变 。 1.3 北京市城市发展目标的转变 北京市自2014年启动新版城市总体规划修编工作以来 ，提出促进城乡建设用地减量提质和集约高效利用的发展思想 。在最新 公布的 《北京城市总体规划 （2016年—2035年）》中明确指出到2035年全市建设用地总规模由2016年的2921平方公里减少 到2760平方公里的用地减量目标 。在实现方法上提出建立以规划实施单元为基础 、以政策集成为平台的建设用地增减挂钩实 施机制 ，变单一项目平衡为区域平衡 。在具体操作中建立以实施单元为平台的乡镇 （街道）、区 、市三级统筹机制 ，以乡镇 （街道）为基本单元 ，推动集中建设区新增建设用地和外围低效用地减量之间的捆绑挂钩 ，以实现北京市减量发展目标 。 1.4 集体建设用地的改革和创新利用 我国实行城乡二元治理结构 ，《中华人民共和国土地管理法》明确指出我国实行国有用地和集体用地两种用地权属 ，并对二 者的建设行为进行不同的要求和管制 ，两者权属转换实行单一线路 ，通过对集体