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对预算外资金管理的思考 作者：未知 预算外资金，是指不纳入预算管理，但却用于满足政府履行其职能需 要的财政性资金。我国预算外资金形成于建国初期，改革开放后，特 别是市场经济体制建立以来，政府职能和社会分配格局发生了巨大变 化，预算外资金迅速增长，而对预算外资金认识上的滞后和政策、管 理手段的缺位，造成预算外资金游离于政府控制之外，并一再膨胀， 既扭曲了收入分配结构，分散了国家财力，又滋生了腐败现象。近年 来随着“收入两条线”管理改革的实行，逐步缩小了资金规模，增加 了政府宏观调控能力，但仍缺乏具体有效的法规制度以及运行机制的 保障，财政管理尚未完全到位。因此，正确认识并解决预算外资金管 理缺位，仍是财政管理改革中亟待待解决的问题。 一、预算外资金管理缺位的具体表现 （一）预算外资金收支管理粗放，部门利益格局尚未完全打破 根据财政部《预算外资金管理实施办法》，各单位应按照财政部 门的规定编制预算外资金收支计划，财政部门按照经费定额和开支标 准对该计划进行审批后，汇总编制年度总计划。但实际的执行情况是， 有些单位没有收支计划，财政部门也很难形成规范的汇总预算，只是 粗略地按基数增加增长的办法编制并下达预算外资金收支计划。具体 收入时，有的单位只是将专户资金一缴了之，没有具体的资金项目名 称，造成收入来源不清；支出时由于没有明确的定额标准，资金使用 仍处于“以收定支”阶段。预算外资金管理粗放，给用款单位挤占挪 用资金提供了可乘之机。 （二）国家已明确规定应纳入预算管理的行政事业性收费和政府 性基金，财政仍作为预算外资金管理，致使财政的宏观调控能力减弱 我国由于经济发展水平较低，一些欠发达省份长期处于财政困难 状况，严重制约着经济和社会的发展。从财政的资金管理看，一方面， 预算内资金短缺，收支矛盾突出，另一方面，一些应纳入预算的资金 游离于财政预算管理之外。究其原因：一是收费单位原编制为自收自 支的事业单位，一旦将其收入纳入预算管理，就要理顺各方面的管理 关系，这不仅要加大各部门的管理成本，而且会突破各自的管理指标； 二是就单位而言，收费收入不足以抵顶其正常支出，有些单位甚至还 有巨额贷款，因此改变财政管理方式，就意味着财政负担加重；三是 执收单位作为征收主体在认识上存在偏差，担心纳入预算管理后对其 经费保障产生影响，还有一些单位错误地认为预算外资金“谁收谁 用”，主观上不愿意把专户资金纳入预算管理。 （三）监督检查机制不健全，约束软化，财政监督流于形式 目前预算外资金的监督检查普遍存在着重收入轻支出的现象，一 味强调纳入财政专户管理和缴存比例，忽视了支出上存在的问题。虽 然财政在拨付资金时，根据用款单位上报的用款计划进行了核定，但 财政资金划出以后，用款单位怎样使用、用到什么地方都不得而知。 事实上有的单位常常以事业发展、专项经费为名申请拨款，但实际上 多用于人头经费，事业发展无从谈起，资金使用效益十分低下。这种 监督管理方式，从一定程度上讲是走了过场，没有起到应有的作用。 这可以从近几年审计查处的一些单位擅自扩大行政开支范围、乱发津 贴、私费公付等问题中得到映证。同时由于收费经费化，资金支出向 个人倾斜，使部门间存在分配不公、苦乐不均的问题。从更深层次看， 它还造成财政支出结构不合理，降低了国家基础设施投资效率。 （四）资金征缴模式陈旧、征缴程序不科学，导致部分资金逃避 财政监督，形成体外循环尽管近几年各地都积极推行预算外资金“单 位开票、银行代收、财政统管”的征管体制。但由于种种原因，一些 地区仍处于自存自缴的状态。而预算外资金收入过渡户的存在，给个 别单位截留预算内外收入、坐收坐支预算内外资金提供了可能。另外， 由于征缴程序不严密、不科学，也容易形成资金体外循环。如一些地 方出台的行政事业性收费属于省、地（州、市）、县（市、区）三级 预算收入，应按比例纳入同级财政预算管理。但其具体征管模式是， 由地县基层单位负责收缴资金，由省级部门归集资金、报批手续，待 审批后，再由省级部门按比例逐级返还原单位，然后各自缴入国库。 这种方法虽有利于资金到位，但对按级次入库的资金，由于征缴过程 涉及多个环节，又没有必要的财政监督手段，容易形成既不解缴当地 国库，又不纳入专户储存的体外循环资金。 （五）相关政策和配套措施缺位，影响了国家财经法规的贯彻落 实 根据财政部《预算外资金管理实施办法》，行政主管机构可以按 照国家规定从所属企事业单位和社会团体集中一部分管理费。但该办 法对管理费的收取方式