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从公共政府视角解读公共财政特征 (1) 内容提要：在西方国家里，财政就是公 共财政，而在我国，可以说是经过几十年的 旧式财政运行机制与新型市场经济体制激 烈碰击之后才悟此真谛。 财政改革的目标模 式是建立公共财政的问题越来越引起人们 的重视。本文试图从公共政府的执政理念的 角度，把握公共财政的实质性特征，以期探 索在现代市场经济条件下建立公共财政的 新路。 关键词：公共政府；公共财政；执政理 念 公共财政体制是与市场经济发展相适 应的一种财政体制和运行机制，是经济市场 化和国际化的必然要求，是国际通行做法， 是新时期推动财政管理不断走向规范化、 科 学化，实现依法理财的必然要求。目前，我 国各级政府都在围绕着建立公共财政基本 框架这个中心，积极稳妥地推进着公共财政 的改革工作。在界定“公共财政”的内涵和 把握其基本特征方面，仍然有不少问题有待 讨论并达成共识，因为这是关系到如何建立 完善的公共财政体系的重大问题。 一、财政运行目标的公共性 财政体制决定于社会经济体制。从历史 演变过程看，适应于不同经济体制的财政模 式，大体可分为三种类型：与自然经济相适 应的财政模式是典型的家计财政， 其明显特 点是公私不分，管理不规范、不透明，随意 性大，收支缺乏有效监督；与计划经济体制 相适应的财政模式是生产建设型财政， 其突 出特点是政企不分，大包大揽，统收统支； 与市场经济体制相适应的财政模式是公共 财政。所谓公共财政，就是以满足社会公共 需要为主旨而进行的政府收支活动或财政 运行机制模式。 现代意义上的公共财政，始于 17世纪 末的英国，至今已有几百年的历史。西方财 政学具有完整体系的标志是亚当?斯密的 《国富论》的发表，当时斯密对财政现象的 表述，最多的是使用 Public即“公共” 一 词来加以界定。这种现象一直延续到 19世 纪末，巴斯塔布尔才首次使用了 PublicFinance 一词来概括财政这一范畴， 到20世纪又出现了 PublicEconomy等词。 从西方财政学的形成过程来理解，都是以 Public来界定财政范畴的。公共财政这一概 念在我国出现得较晚，20世纪80年代，学 者张愚山在翻译出版美国经济学家埃克斯 坦的《PublicFinance ? 一书时，把其译为 “公共财政”，而从领导层的角度提出来则 在20世纪90年代以后，从而引起我国学者 广泛的研究兴趣。1998年末的全国财政工作 会议提出了构建公共财政基本框架的改革 目标。党的十五届五中全会、十六大和十六 届三中全会明确提出要健全公共财政体制， 这为进一步推进财政管理体制改革指明了 方向。 公共财政与其他财政模式相比较，在财 政运行目标方面具有的公共性的特点。 首先, 表现在公平性。公共财政政策要一视同仁。 市场经济的本质特征之一就是公平竞争， 体 现在财政上就是必须实行一视同仁的财政 政策，为全社会的各种经济成分、各类市场 主体和投资主体提供平等的财政条件， 创造 公平竞争环境，提供必要公共产品和公共服 务，以充分体现政府的“社会性”和财政的 “公共性”。不能针对不同的社会集团、阶 层、个人以及不同的经济成分，制定不同的 财税法律和制度。不管其经济成分，不管其 性别、种族、职业、出身、信仰、文化程度 乃至国籍，只要守法经营，依法纳税，政府 就不能歧视，财政政策上也不应区别对待。 过去计划经济体制下财政拿钱投资办企业、 设立周转金、随意减免税等老办法，容易引 起地区行业之间财税优惠政策的攀比和恶 性竞争，不能再搞。 其次，表现在公共性。公共财政解决公 共问题，实现公共目的，满足社会公共需要。 所谓社会公共需要，是指社会作为一个整体 或以整个社会为单位而提出的需要， 因其具 有非排他性和非竞争性的性质，而与一般的 个人消费需要，或某些局部的社会群体消费 需要相区别。财政受“公共”的规范、决定 和制约。在西方，政党是阶层利益的代表， 不同政党代表不同的阶层， 执政党只能在有 限的资源条件下，照顾自己阶层选民利益。 财政的公共性要求把满足社会公共需要作 为组织国家财政活动的主要目标或基本出 发点。这是现代市场经济条件下财政运行的 基本取向，也是国家财政活动应遵循的基本 边界或指导性原则。 财政的公共性特征要求从政府主导型 经济向市场主导型经济转变。 公共财政是为 市场提供“公共”服务并弥补市场失效的 国家财政。它将政府的作用严格地限定在公 共领域，使公共机制成为市场机制的有效支 持和补充，既然是“弥补”，那么政府的职 能就只能是“拾遗补缺”。换言之，公共政 府的作用以弥补市场失灵为限度， 市场不失 灵，政府就不能去抢着发挥作用。政府对市 场的弥补只能是支持性的作用， 政府机制是 市场机制的辅助，政府不能起替代性的作用。 政府不能替代市场，市场缺什么，政府补什 么