从治民到官民互治——行政现代化历程分析.docxVIP

从治民到官民互治一一行政现代化 历程分析 摘 要:本文从行政现代化与现代化的 相互关系切入，提出和初步论证了行政现代 化对于现代化和法制现代化对于行政现代 化的先行性问题，并试图对“行政”和“法 律”作出新的解释，初步分析比较了中西方 的法治传统，认为中国传统的德治和法治实 质上都是人治，亦即官治，都是用于治民的； 甚至从特定意义上说西方的法治主要也是 用于治民的；认为中国社会主义的行政现代 化应该走出法制的治民传统，实现“两个接 轨”、“两个根本转变”，营造出官民互治 的政治行政局面，以实现对近现代西方法治 的赶超。 关键词：行政;现代化；法制（治）；治民；官 民互治 一、行政现代化释义 行政现代化是近年来提出并引起争议且尚 无共识的问题。它涉及什么是行政，什么是 现代化，什么是行政现代化，行政现代化同 其他领域现代化的关系，以及行政现代化与 法制的相互关系等等问题。 什么是行政？自伍德罗?威尔逊创立现代 意义上的行政学以来，对于“行政”概念的 界定一直争议未果［1］。在西方,关于行政概 念的分歧主要有：其一，“三权说”，即从国 家机构分工关系上确认行政的内涵，认为只 有政府的行政部门所管辖的事务才是行政。 其实这种见解解释不了国家立法、司法机关 的行政活动的问题。其二，“二分说”，即从 政治与行政分离的角度来确立行政的内涵 ， 认为行政是国家意志的执行。 其实这种见解 回避了政治的行政性和行政的政治性问题。 其三，“功能说”，即从管理功能的角度来 确立行政的内涵，认为协调众人努力达到一 定目的的一切管理活动都是行政。 其实这种 见解泛化了行政概念，撇开了行政活动中的 政治因素，混淆了行政与管理之间的界限。 在我国，也有三种观点：其一，行政即国家行 政机关的行政活动，指狭义的政府行政；其 二，行政即国家机关的行政活动，指广义的 政府管理；其三，行政即包括政府、国家机关、 企事业单位在内的行政管理活动。 我认为以 上各种见解和观点因各有其不同的场景与 论域亦都能成立。如果将国内外学者关于行 政概念界定进行比较，找出共同点，可依次 将行政分为微观行政”、 中观行政”和 “宏观行政”三类。对于微观行政来说 ，中 观行政和宏观行政是其运作的行政生态，微 观行政最终取决于或受制于中观和宏观行 政的运作状况。对于中观行政和宏观行政来 说，微观行政对它们有巨大的能动的反作用 微观行政亦即作为狭义政府行政的好坏直 接影响到中观和宏观行政，从这个意义上说 微观的政府行政应当居于优先地位。 具体说 来，行政，从字面理解就是行其政事，推行、 执掌政务。政事、政务有是与非之分 ，大与 小之别。大的政事、政务一般与国家组织相 联系，因此，行政与国家组织活动特别是国 家的政府组织活动相联系。对此，下面的这 种界定是可以接受的：即行政是国家行政机 关为实现国家目标和统治阶级利益依法对 社会事务、国家事务和自身内部事务进行有 效管理的活动。这个界定突出了行政的主体 （行政机关）、客体（上述“三务”）、依据（法） 及目的（目标利益）、价值（有效性）等内涵。 我以为对行政活动的研究，要始终围绕这样 几个问题展开，即何谓政（治）,谁来行，如何 行，终其果。这四个问题贯穿于行政管理活 动过程的始终。其中最为重要和关键的问题 是何谓“政”的问题，行政分析研究的起点 是“政”，而不是“行”，如果这个立于首 位的问题不搞清楚,不解决好，势必影响到 其他几个问题的研究和解决。 然而“政”或 “政治”的定义林林总总，其要义莫过于一 是“公”或“共”,二为“正”。所谓“公” 是指行政所推行、执掌的政事、政务具有政 治、国家那种超越、凌驾于社会之上的“公 共性”特质，它与社会整体利益的增进、分 配、调适及其公共权力活动紧密相关。所谓 “正”是指与“公”、 “共”即公共性特质 内在联系的并能外显的一种“德行”或 “德性”，正如孔子曰：“政者，正也。”正 是从说文解字意义上说，所谓行政即“行 公”、“行正”，行政即行“公正” ！可见， 讲政治、讲公正，讲道德本是“行政”题中 应有之义。然则，与国家相联系的行政都是 具体的、历史的、阶级的，推行、执掌政务 的行政人都具有自然的和社会的双重属性 ， 实际行政过程中往往会出现阶级的偏见和 利己主义的私欲而扭曲行政之本义。 办法只 在于诉诸法律。无论是行“公”、还是行 “正”，抑或是行“公正”，都要靠法与法 律来维系。因此，法又是行政的题中应有之 义。法律首先关注的是社会的普遍的公与正。 但是，一定的法律只是将一定的阶级偏见和 一定的行政人的私欲控制在一定的社会所 能够承受的度以内。稍有历史使命感和责任 感的研究者总是不应忘记提醒人们注意：只 要有与国家相联系的法律存在，任何法、法 律都不是也不可能真正成为实体意义上的 公正与正义的代名词、