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我国农村土地制度改革的新思路 【摘 要】“三农”问题能否顺利解决， 全面建设社会主义小康社会的宏伟目标能 否实现，农村土地制度改革是关键。本文在 分析农村土地制度局限性和存在问题的基 础上，对我国未来土地制度改革路径做出了 尝试性探索。 【关键词】土地制度改革新思路 一、当前我国农村土地制度的局限性和 存在的问题 农地产权关系模糊，所有权不明 1978年，农村土地产权关系调整后的家 庭联产承包责任制主要是为解决农村计划 经济体制对农民束缚的问题而产生， 缺乏系 统理论准备、制度设计和有计划地实施，是 一种诱致性的制度变迁。这注定其不完善性 ——农地产权关系模糊，所有权不明。 现行农地产权制度关系模糊，所有权不 明主要体现在法律界定上。 我国〈〈宪法》、〈〈民 法通则》、〈〈土地管理法》、〈〈农业法》等重要 法律都规定农村土地集体所有制，但“集体” 这一主体，法律规定极为含糊。在《宪法》 中界定为集体所有，在〈〈民法通则》中被界 定为乡（镇）、村两级，而在〈〈农业法》和〈〈土 地管理法》中则是乡（镇）、村或村内农村集 体经济组织；究竟是哪一级组织，法律制度 均未明晰，这就造成农地所有权表面的主体 多重化和实际的主体虚化。同时，土地相关 法对土地所有权内涵、法律形式、实现方式， 所有权主体地位没有相应合理的规定。 这就 造成政府经营土地，土地产权转让高额收益 被政府独得。 农地承包经营权稳定性不强 土地承包经营权是随家庭联产承包责 任制出现的。新〈〈农村土地承包法》颁布前， 土地承包经营权属契约规定的债权性质， 而 非法律赋予的物权。虽然国家强调稳定农村 家庭承包制，但农地制度改革是一个逐步演 进过程，其中涉及各种利益关系，由此造成 农地承包经营权关系不稳定。由于农地承包 经营权关系稳定性不强， 就为有关部门利用 权力，任意进行土地调整提供了便利。土地 发包者在利益驱动下进行权力寻租， 利用土 地所有权侵蚀农民的承包经营权， 借结构调 整、规模经营、农业产业化等名目，强行流 转农民土地经营使用权。由此引发农民对土 地预期的不确定，导致农户追求短期经济效 益，粗放式经营，掠夺式开发，以致整个农 业生产后劲乏力，最终使中国特色农业现代 化发展受阻。 农村税费制度改革后的制度保障缺 失，造成农民受益权隐性流失 土地利益分配机制是土地制度安排的 关键，直接关系农村土地经营制度运行效率。 从集体土地受益权来看，家庭联产承包责任 制最初是将集体经济组织作为发包方， 以土 地所有权向农户收取土地承包费； 农户作为 承包方，承包土地使用权，获取土地产出的 全部广*品，完成国家和集体的税费任务。然 而，取消农业税后，国家相应免除了集体收 取的土地承包费，村集体丧失了土地所有权 收益，并且集体土地不能直接入市交易。《农 村土地承包法》规定“承包期内，承包方全 家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当 将承包的耕地和草地交回承包方。”这意味 进入大中城市非农就业农民将失去土地权 益，造成大中城市与小城镇非农就业人员及 全民和集体之间土地权益不平等。最后，农 村税费改革后，很多农村相应制度保障缺失 严重，地方费大于税，加重农民负担。基于 现行农地制度安排的不完善，农村土地生产 能力因制度缺陷而受到制约。 二、当前我国农村土地制度变迁的新思 路 在土地集体所有，家庭承包经营格局 下，进一步稳定和完善农地承包制度，让农 地所有权和使用权分离，明确农民使用权主 体地位，以适应现代化农业经营的需要。在 实际操作中，可将土地所有权分解为由国家 掌控的社会所有权和农户掌控的个人所有 权两部分，农村集体只在土地管理中承担事 务性工作。这种产权安排既确保国家拥有宏 观调控土地资源开发、利用权，又坚持农户 为基本的经营组织单位。实际就是赋予农村 土地使用权以商品属性。《土地承包法》总 则提出让农地承包经营权长期化，为农地使 用权商品化提供了法律支持。贯彻《农业法》， 把农地家庭承包经营纳入法制轨道， 明确农 民土地使用权主体地位，保证其“ 30年不变” 的土地使用权，如此才能促进农户对土地的 长期投资和资本积累，保障农业可持续发展。 同时，明确农地集体所有权与农民使用权之 间的关系，加强土地承包合同管理，允许农 民自由选择土地用途，自由交易、抵押，严 禁损害农民合法权益的行为。 推动土地市场 开放和土地交易自由， 严格按照土地市场规 范推动农地的自由流转，减少政府、企业、 村民自治组织经营土地的弊端， 使农村土地 达到优化组合和规模经营。 规范土地经营模式，推进土地使用权 私有化，实行土地入股的经营方式。土地使 用权私有化就是在农村构建土地所有权与 使用权分离的制度架构，在保持土地所有权 归集体的前提下，明确土地使用权归农民私 有，将农民对土地的承包权由 30年、70年