浅议立法“适应服从”与“引领推动”二者的关系.docx

浅议立法“适应听从”与“引领推动”二者的关系 目前有论者在对待改革与法的关系上，终究是采取立法“适应听从”改革的价值取向仍是采取立法“引领推动”改革的价值取向，认识上还存在歧见。笔者就此话题，结合对理论的学习和实践的探索，谈点见解。 一、问题的提出 目前，不论理论界仍是实务部门，或多或少都拥有这样一种观点：认为立法与改革之间存在天然的矛盾和矛盾。因 为立法的特点是 “定”，是把某种社会关系用法的形式 “定”下来；改革的特点是“变” ，是将已经稳定下来的生产关系和上层建筑中的某些社会关系“变”过去。办理立法与改革 的关系的实质就是协调“定”与“变” ，或许说是“破”与“立”的关系。但是，他们又都认为两者的矛盾是能够调解的。一方面，立法是改革成果的固化，没有完备的法律体系就会使改革缺乏制度保障和前进动力，改革成果就难以稳固和确认；另一方面，没有改革就会让那些阻挡生产力发展的社会关系失去立法的必要性和进步意义，立法也就不知所措。 笔者发现，以上论者将立法与改革视为互相依存但性质与特点完全不同的两种行为，这是值得商榷的。尽人皆知，广义的立法行为包括法律的拟订、改正、解释和取消。对已 经实施的法律作出改正和取消不就体现了“变”的特点吗？完全符合改革即“改变与革除”的本义。即使是拟订新的法 律，也并非简单的“从无到有”而是“推陈出新” ，它们所创设的新制度往往是对旧体系中“不合时宜”部分的扬弃， 同时法律解释有时亦包含了狭义的立法功能。可见，法律的立改废释都能够呈现“变”的动向性特点，它和“改革”极具相像性，内容上也对应切合。乔石同志在担当全国人大常委会委员长时所说“改革中的难点，也是立法的难点”即印证此说。将立法活动仅定格在法律表决通过的那一瞬间，似感片面和机械，不能正确反应立法的过程性和规范的变动性。切实地说，立法与改革是形式和内容的关系，它们因“变”而结为一体，立法记录了改革的内容，改革的需求融入了制 度的供给。在中国古代，不少著名改革都被称为“变法” ，譬如“商鞅变法” “王安石变法” “戊戌变法” ，当时所有重要改革都是通过立法的形式加以推进的，如王安石先后拟订了青苗法、市易法、方田均税法等法律。一提到“张居 正改革”，我们首先想到的就是“一条鞭法” ，日本的明治维新也以拟订明治宪法为标志。 所以说，立法与改革不是 “定”与“变”的关系，而是以一种“变”顺应配合另一种升华了 的“变”的关系。如果立法学界不转变观点，有可能会纠结于“定”与“变”的先后次序或许主次安排，而陷入“鸡生蛋”抑或是“蛋生鸡”的无解状态，要么出现激进的“良性 违宪（法）”，要么致使“守株待兔”般的僵化保守。 二、立法对改革应然作用的反省 对立法与改革关系的界定形成了办理两者关系的详细思路，即终究采取何种策略发挥立法对改革的应然作用。目前立法学界有两种观点：一种是立法要适应和听从改革，另 一种是立法要引领和推动改革。 这两种认识均鉴于上述 “定”与“变”的辩证关系而产生，都试图借助立法的手段“以静 制动”地把握改革的方向，实现改革的任务。前者更多地反应了立法的被动性、滞后性、保障性的色彩，有时又被立法实务界称为“立法要为改革保驾护航” ，十八届四中全会决 定将其称为“立法主动适应改革和经济社会发展的需要” ；尔后者较多地展示了立法的主动性、 前瞻性、引领性的特点，是十八届四中全 ??的新理念。这两种办理“立法与改革”关系的思路是非此即彼吗？仍是在不同历史时期对两种立法 策略各有侧重？从某宪法学者的归纳剖析来看，他认为，在逻辑上于同一时空内或同一个人的观点上，它们似乎是对立 且必居其一的。与这一见解相近似的是，有论者认为： “一般而言，改革有三种基本方式：第一种是先立法后改革；第二种是一边立法一边改革，二者同频共振；第三种是先改革 后立法。”立法对改革的引领推动对应的就是第一种方式 （起码达到第二种方式） ；立法对改革的适应与听从对应了第三种方式（至多达到第二种方式） 。可见，不少人认为两种思 路处于非此即彼的“对冲”状态，而不可能同时交相运用。 笔者认为，上述观点值得商榷。从某些学者所展示的我国三十多年的立法进程来看，并不存在一个纯粹采取其中一项立法策略的时期，也不存在“固执”地抱守一种立法思路的做法，党内文件亦未择取一种而一以贯之，有时会在同一个文件中同时强调两种立法方式的一体适用，比方时任国务院总理在六届全国人大四次会议上所作的《对于第七个五年计划的报告》中提出，要“充足认识加强法制对于改革的促使和保证作用” ；李鹏在担当委员长期间，其发言和立法实践也证明他是兼顾两种立法策略的；十八届四中全会决定同 样将它们平起平坐而非薄此厚彼。 某一著名学者也讲过： “立 法适应改革的需要，是全国人大及其常委会 30 年来的立法主导思想，但却并非是办理立法与改革关系的