出资人制逐步替代主管主办制是深化文化体制改革的基本路径.docxVIP

? ? ? ? ? 出资人制逐步替代主管主办制是深化文化体制改革的基本路径 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 从1978年启动的文化体制改革业已从文化事业领域推进到了文化产业领域，从微观管理制度层面推进到宏观管理制度层面。到2012年，宏观管理体制业已进入行业主管主办制与出资人制并行的转型过渡阶段。文化体制改革逐步进入“深水区”，与国家宏观制度架构相联系的文化企业管理制度问题日益凸现。十八届三中全会议通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“完善文化管理体制”，“推动党政部门与其所属的文化企事业单位进一步理顺关系。建立党委和政府监管国有文化资产的管理机构，实行管人管事管资产管导向相统一”。理顺党政部门与其所属文化企事业单位关系的关键，在于加快推进文化企业由主管主办制向出资人制过渡。 一 主管主办制与出资人制是两种性质不同的管理制度体系 新制度经济学派认为，任何制度的产生和演进都与特定的社会环境相关，我国文化企业经营管理制度的出现及其变迁也正是源于改革开放以来中国社会基础结构的变迁。文化企业主管主办制根植于新中国成立初确立的文化事业体系。出资人制的出现则源于我国现代文化市场体系的发展对宏观管理体制改革的要求。两种制度体系存在于不同的社会环境，表现出不同的制度特征。 （一）主管主办制系由新中国成立初确立的文化事业体制派生而来 主管主办制是指从中央到地方各级政府按文化类型设置部、厅（局）等行政部门并配备经济和物质手段对国有文化企事业单位直接行使管理权的一种行政管理体系，这一制度根植于新中国成立初期确立的国家计划体制，具有“计划调控、管办一体、行业循环”的基本特征，总体上依赖于计划体制所提供的制度合法性和资源行政调配方式，具有苏联文化体制模式色彩、计划体制的初始属性和科层制行政管理架构的基本特点。 1949年10月，政务院决定成立政务院文化教育委员会，在各省份同时设立文教厅（局），建立了行政组织系统，直接管理和指挥全国的文化艺术团体、新华通讯社、中央广播事业局、国际新闻局、新闻摄影局等文化类机构。此后，文化行政机构几经调整，至20世纪50年代中期，形成了公有制一统天下的文化行业系统结构和“行业管理、分级负责、党政兼管”的文化管理体制。设计者通过“党政兼管、干部任命、单位直属、管办一体和条块交叉”的制度安排，构成行业主管主办制的基本内容，并一直是维持我国文化发展的基本管理框架。 （二）出资人制源于日益成熟的现代企业制度的要求 20世纪80年代后期，市场经济的发展和体制外民营经济的成长，逐步在文化事业领域之外形成了文化市场。文化市场的发展壮大催发了全国性文化产业热潮，一大批具有经营性资源的文化单位在国家政策的支持下逐步拓展经营性功能，开始由“事业单位、经费包干”的公共事业体制向“事业单位、企业化管理”的产业性体制转变。20世纪90年代，广播电视电影、新闻出版、报纸杂志等经营性文化单位逐步从国家文化事业体系中独立出来，转变为企业，组建文化产业集团，成为在行业部门和党委宣传部门管辖下相对独立的市场经营主体。2005年以后，国家推进文化体制改革试点，广播电视、新闻出版、演艺、报刊发行企业转企改制的步伐明显加快，产生了改革和创新文化企业管理方式的要求，不断膨胀的文化市场要求按照契约原则重新确立政府部门与企业之间的关系，按照市场经济规律管理文化企业，呼唤现代企业制度和出资人制的改进与完善。 国有资产出资人制则导源于现代企业制度，是现代企业制度向政府管理领域的延伸。这种管理体制以企业法人制度为基础，以有限责任制度为核心，以公司企业为主要形式，是一种基于“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度的政府宏观管理架构。其制度内容主要包括：资产经营者的财务责任、财务与绩效考核、外部财务监督管理、企业筹资和投资行为及方式、企业成本费用控制、企业产权变动、企业利润分配、企业内部约束与激励机制八个方面。 我国学界经过二十多年国企改革的探索和总结，在国企改革领域基本达成制度共识，即国有资产出资人制是现阶段与市场经济整体发展进程相一致的关于规范资产权益代表、经营管理流程、收益分享等关键问题的制度安排，在一定程度上是应对“国企病”的有效策略，是针对我国国有产权制度缺陷的一种制度设计，这在一定程度上也代表了文化企业管理体制改革的基本方向。 （三）主管主办制与出资人制存在性质上的差异 从性质上区分，主管主办制是计划经济体制下基于政府与国有企业“父子关系”的制度安排，出资人制则是市场经济体制下基于政府与企业“法人关系”的制度设计，具有本质上的差异（见表1）。 表1 主管主办制与出资人制的区别 从总体上看，主管主办制脱胎于传统的文化事业体系，是文化行业制度在政企关系和政事关系上的外在表征，“党政不分、管办不分、事企不