对PPP模式公共项目进行政府审计的理论依据及审计重点探讨.docVIP

PAGE PAGE 1 对PPP模式公共项目进行政府审计的理论依据及审计重点探讨 摘要：PPP（Public-Private-Partnership）在我国表述为政府与社会资本合作，在公共项目中推广PPP模式，是我国政府在经济新常态下，为拉动投资稳增长，化解债务促民生而制定的重要政策。目前我国PPP领域相关法规还比较缺失，对PPP模式公共项目进行政府审计还存在法律障碍，影响审计全覆盖实现，本文从公共受托责任、政府购买公共服务的角度进行了理论探讨，提出构建以投资结果为导向的公共投资审计理论，同时结合PPP模式公共项目的特点，提出政府审计应对项目决策、合同管理和成本核算进行重点关注的观点。 关键词：PPP模式；公共项目；政府审计；理论依据；审计重点 一、研究背景 PPP是“Public-Private-Partnership”的简称，按字面翻译为“公私合作伙伴关系”，我国政府对PPP的官方表述是：“政府和社会资本合作”。PPP模式在我国已有多年尝试，BOT（建设-运营-移交）、BOO（建设-拥有-运营）、TOT(转让-经营-转让)等均属于其范畴。我国经济进入新常态后，财政收入增速减缓，地方政府债务压力较大，对公共项目的政府投资力度下降，公共产品和服务供需矛盾越来越突出，PPP模式成为缓解这种矛盾的良方。 对PPP模式公共项目进行政府投资审计在法规和实践中均遇到障碍，无法完成审计全覆盖的要求，该问题在审计机关内部已有意识，但尚未展开系统研究。本文将对PPP模式公共项目应纳入政府审计范围及审计中应重点关注的问题展开研究和探讨，与当前的政策导向和审计实践需求相切合，对完善审计制度、指导审计实践有积极意义。 二、PPP模式是我国经济新常态下解决矛盾的良方 我国经济发展进入新常态后，面临多重矛盾：财政收入增速放缓，但又需要加大基础设施投资来拉动经济；政府还债高峰来临，还需要提供更优质公共服务已改善民生。PPP模式通过政府采取竞争性方式择优选择社会资本，双方订立合同，明确责权关系，由社会资本承担设计、建设、运营、维护公共项目的大部分工作，并提供公共服务，政府通过“特许经营”及必要的财政补贴对公共服务进行对价支付，并对公共服务的价格和质量进行监管。在公共项目中采用PPP模式基本不需要政府进行当期的财政投入，还可以通过资产的转让消减政府债务，成为解决当前矛盾的良方。 为此，我国政府及财政部、发改委自2014年底开始，大力推广PPP模式，并密集制定政策。2014年11月29日，财政部发布《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》，对合作项目识别、准备、采购、执行、移交各环节提出了规范的操作流程。2014年12月2日，国家发改委下发《政府和社会资本合作项目通用合同指南》。2015年4月25日又颁布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，自2015年6月1日起施行，该部门规章是目前规范PPP模式法律位阶最高的文件。 三、对PPP模式公共项目进行政府审计的法律困境 对PPP模式公共项目进行政府审计是审计全覆盖的客观要求，但在实践中存在缺少法律授权、评价依据适用法律矛盾的问题。 （一）缺少审计法定授权 审计法及其实施条例规定“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算,进行审计监督。”上述规定从投资主体和资金性质的角度确定了投资审计范围。PPP模式公共项目从投资主体和资金性质的角度看，不属于审计的法定范围。2015年6月1日起施行的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》规定“县级以上审计机关应当依法对特许经营活动进行审计。”该办法属于部门规章性质，不属于行政法规，不能作为审计的法定授权。 从审计实践看，对于PPP模式项目能不能审，各地做法不一。福建省某高速公路采用BOT的模式建设，业主单位曾致函福建省审计厅，询问是对项目进行政府竣工决算审计，福建省审计厅以不在法定审计范围为由，未对该项目进行竣工决算审计。而江苏省句容市政府2014年5月8日下发《句容市PPP融资建设模式管理办法》，明确规定“市审计局是PPP项目审计工作监督的主管机关，对项目进行全过程审计监督。” （二）审计评价依据的适用矛盾 择优选择社会资本，是PPP模式的关键环节，也是审计关注的重点。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》规定“政府通过招标、竞争性谈判等竞争方式选择特许经营者。”本文认为该规定与上位法存在矛盾，且未解决《政府采购法》与《招投标法》的适用问题，是审计缺乏评价依据。 一是该部门规章与行政许可法存在矛盾，特许经营许可属于行政许可事项，行政许可法规定“行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。”竞争性谈判显然不符合行政许可法的规定。其解决方法是尽快制定PPP领域的专门行政法规或者法律，对特许经营权的出让做出单独规定。 二