PPP医疗卫生项目公共风险管理研究-以儿童医院PPP项目为例.docxVIP

? ? PPP医疗卫生项目公共风险管理研究 以福建省儿童医院PPP项目为例 ? ? 陶 丽,李 婵,田 甜 (福建农林大学 公共管理学院,福建 福州,350002) 随着政府治理公共事务理念的转型,PPP(政府与社会资本合作)项目成为解决公共基础设施建设的重要方式。PPP已在德国确立了自己的地位,成为公共部门理想的采购替代方案,以应对政府“资不抵债”的问题[1]。我国也正在对这种模式进行引进和改造,用以满足日渐增长的社会公众的需求。当前,我国基础公共服务的主要提供者仍是政府,而将提供、管理公共服务的权利和义务“分享”给社会资本方,本身就是一种风险。风险是指遭受损失的可能性,分为私人风险和公共风险两大类。一般认为,公共风险是指在公共事务管理中所面对的不确定性[2],那些无法通过市场机制化解和防范的风险即为公共风险,只能由政府出面集中解决[3]。随着时代发展,公共风险和私人风险联系愈加紧密,泾渭分明的风险理论有逐渐融合趋势。因此,本文认为公共风险的承担主体范围可以适当扩大,公共风险不是只能由政府解决,其他社会主体如自然人、法人、非法人组织也可以参与解决。管理是调配各种资源,通过管理手段实现组织目标的过程[4]。如何更好地为公众提供服务、满足公众的高需求,是政府管理的目标,也是引进PPP项目的初衷。公共风险管理即运用管理学的理论和视角,针对问题提出对策,将公共风险化解或者降到最低,以求社会利益存在的最大化。公共风险管理主要涉及公共利益的风险管理,而PPP医疗卫生项目实施、运行等风险与公共利益密切相关,正属于此类。 PPP医疗卫生项目是政府和社会资本在公共医疗卫生服务领域的合作项目,具有公共性、合作性和长期服务性,增加了公共服务的有效供给[5]。截至2021年5月6日, “政府和社会资本合作中心”项目库共有医疗卫生项目249个,其中福建省有18个,投资金额较大的是福建省儿童医院(区域儿童医学中心)(以下简称“福建省儿童医院”),金额为28.783 7亿元,目前项目正处于执行阶段。从公共管理学角度来看,政府积极寻求与社会资本合作,在医疗卫生服务领域探索创新,有助于更好地为公众提供医疗卫生服务,而在这个过程中,社会资本方也能实现自身的价值,是合作共赢的理想社会模式。PPP医疗卫生项目经过层层审批、规范设计、严格执行,在项目建设初期优势已颇为显现。我国是人口大国,老龄化日趋严重,公共医疗卫生服务缺口大、要求高,PPP项目在此方面应用前景广阔,但是行业发展尚不成熟,风险较多,管理棘手,需要尽快明确识别公共风险并加以治理。公共风险管理主要有两个维度,一是对现有风险的科学预警和规避,二是对未知公共风险的提前模拟和处理。在前一个维度下,公共风险是可以识别、可以明确预测和分析结果的;在后一个维度下,尚不知公共风险是什么,只能靠模拟的设计方案,处理难度较大。本文主要在前一个维度下分析公共风险并提出风险管理策略,以问题为导向,结合理论研究成果,寻找积极的风险管理优化策略。 一、福建省儿童医院PPP项目案例分析 (一)项目简介 据公开资料显示①,2022年福建省儿童医院将建成符合国家儿童区域医疗中心设置标准的大型专业儿童医院,主要建设内容包括医疗综合楼、教学交流中心、生活配套用房、感染楼,以及配套建设的污水处理站等。项目建设规模总计22.696 9万m2,投资总额约28.783 7亿元。社会资本和政府的合作期限为14年,项目的建设期为4年、运营期为10年,回报机制为可行性缺口补助,项目运营到期后,社会资本将项目全部移交给政府。PPP项目的合作期限较长,按财金〔2015〕57号和闽政〔2014〕47号文规定,PPP项目合作期限原则上不低于10年,实际项目中一般设为10~30年,强调10年以上的合作关系[6]。目前难以找到合作周期满且运行良好的PPP医疗卫生项目来研究公共风险管理,因此本文通过研究正处于执行阶段、发展势头良好、风险识别与应对相对完备的福建省儿童医院的风险控制方案,以期对同类大型医院的公共风险治理提出有效的风险管理优化对策。通过福建省儿童医院PPP项目交易结构图(见图1)能够更为清晰地认识到项目的各利益相关者。 图1 福建省儿童医院PPP项目交易结构图Fig.1 The transaction structure diagram of the PPP project of Fujian Childrens Hospital (二)风险识别与分担 风险分配原则是规则的指引,当规则存在时,能更好地指导规则应用,当规则缺位时,可以用原则解决相关风险处理问题。福建省儿童医院的政府方和社会资本方从“风险控制力、合理转移、经济利益或动机、效率、费用和损失”五方面约定了风险分配原则。以上原则大体上确定了双方在风险分担方面的趋势和倾向,成为之后具体分配风