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新冠肺炎疫情冲击下我国失业保险制度的实施效果分析 一、 失业保险制度的缺位 2020年爆发的新冠肺炎疫情严重影响了中国经济和社会的各个方面，导致了职业指导的失业。失业保险的作用不容低估。我国失业保险制度于20世纪90年代建立，虽然近几年来，该制度体系的覆盖面逐渐扩大，但是，随着现代新兴行业发展、就业新模式的出现，一些特定群体隐蔽性和分散性的特点使他们游离在失业保险制度覆盖边缘。小微企业为降低企业成本给雇员不缴或少缴失业保险费；个体工商户在界定上并未明确被纳入失业保险费的缴纳主体；农民工由于流动性强的特点和地域条件的限制则成为失业保险制度的“排斥者”……尤其是在面对诸如疫情等重大突发事件时，对上述人群的失业保护不力使得失业保险的缺位问题进一步凸显，而政府实施的相关失业保险政策的效果十分有限。本文基于以上分析，并且借鉴国外应对大规模失业的经验，为失业保险在未来能够更加有效发挥保障效果提出几点建议。 二、 政府积极落实失业保险应急保障措施，保障企业有序复工复产 为统筹推进经济社会发展和新冠疫情防控，政府对已有的失业保险政策进行了有针对性的调整，实施了疫情防控期间的阶段性失业保险政策。疫情前后的失业保险政策对比见表1。 由表1可知，一方面，为推动企业有序复工复产，支持稳定和扩大就业，政府重点实施免、减、缓、返的应急举措；另一方面，为扩大失业保险保障范围，政府放宽失业保险金领取标准，增加失业补助金政策。同时，政府积极实施措施，优化网上申领失业保险金平台，保证社会保险合同转移工作的高效衔接等。 根据我国人力资源社会保障统计数据，2020年前三季度，失业保险基金收入652.3亿元，基金支出1491.7亿元。收支二者之间较大的差距表明，政府疫情期间实施的一系列失业保险政策的调整，对企业、相关单位有序复工复产和失业人员的基本生活保障都提供了有力的支持。 三、 疫情背景下我国失业保险制度缺位问题表现 虽然政府新调整的失业保险政策在稳企业、保就业方面发挥了极大的作用，但是从政策调整后的实施效果和可及性来看，疫情冲击下失业保险制度缺位问题主要表现在以下三个方面。 （一） 失业保险缴纳主体的局限性 我国强制要求城镇企事业单位及其职工参加失业保险。但即便是职工已经在城镇企事业单位签订正式劳动合同，也存在较大比例不缴纳失业保险费的现象，更何况不在失业保险参保范围内的其他就业人员。2019年，我国城镇就业人员4.42亿人，年末失业保险参保人数为2.05亿人，仅占46%。疫情期间的大多数未参保失业人群未能获得失业保险提供的最低生活保障。 首先，从小微企业来看，雇员被动或主动地接受企业不为其缴纳失业保险费。小微企业规模小、自身经济实力有限，逃避监管而为员工不缴或者少缴失业保险费，对小微企业来说降低了一定的经营成本。由于其用工灵活的特点，存在雇员为了弹性工作方式而接受不为其缴纳失业保险费的隐性条件。加之，解雇制度为小微企业的发展可能带来法律风险，虽然企业已在当地进行企业工商注册，但许多小微企业与员工并没有明确的雇佣关系。 其次，从个体工商户来看，其具有模糊的法律主体地位。个体工商户设立之初主要是为了解决城镇人员的就业问题，由一人单独或者多人共同经营，经营者属于自雇佣。个体工商户并没有明确地被涵盖在失业保险费的缴纳主体内，它们受到法律条款的保护比例较低。尽管政府已经出台与个体工商户相适应的社保政策，但大多数在医疗保险和养老保险范围内展开，参加失业保险的个体工商户人员很少。另外，经营分布零散、数量种类繁多、开业要求低等特点，使得政府很难完全统计未参保人员。 最后，从农民工来看，农民工为城镇流动性较大的人群，在2019年底未参加失业保险的城镇就业人员中，大量人员是农民工。农民工作为“新城镇居民”，实际上他们大部分并没有在城镇登记落户，地域条件的限制导致农民工长期在当地就业却被失业保险制度“排斥”在外。鉴于流动性较大，许多农民工并未签订劳动合同，而且，由保险关系转移造成的费用成本也是农民工自身想避免的。 （二） 失业保险政策缺乏有效救济机制 一些限制性原因使得新政策的受益范围较小，实施效果未能如期。首先，在疫情期间，国家实施的失业保险返还、补贴政策，更多地是针对不裁员、表现良好的企业，这种补贴带有很强的奖励性质。风险承受能力弱的小微企业陷入较大经营困境时，不得不裁员，这就会导致真正需要政府特殊政策补贴的小微企业反而不能受益于返还、补贴政策。而在政策出台之前已经缴纳过失业保险费的企业，也不能受益于免征、减征政策。其次，申请失业保险返还的流程繁琐。为了避免企业骗保，申领流程必然不能过于简单，但过于繁琐的手续和过高的成本也会将一些企业阻拦在外，甚至会有小微企业直接放弃申请。最后，由于失业登记须在参保当地或者户口所在地办理，进城的农民工并不能办理失业登记，而这类情况通常被失业调