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行政决策合法性分析的局限与局限 一、 行政决策合法性的解读 行政决策的传统是行政管理和政治决策的研究领域。中国的行政法律界忽视了这个问题。但是, 随着行政行为和行政法律关系的多样化, 行政决策尤其是重大行政决策开始进入行政法学的研究视野 传统行政法学基于“行政和法律一致性”的框架, 从主体、程序、条件、内容等因素对行政决策的形式合法化分析有其局限性。因为行政决策尤其是重大行政决策并非政府的内部行政, 往往涉及的是特定区域内的公共利益, 本质上是公共政策的重要形式之一, 行政决策的过程就是社会中不同价值偏好群体和不同利益阶层的意见表达和利益平衡的过程, 最终实现政策方案得到最大多数人的接受和认可, 同时兼顾弱势群体或特殊人群的利益。正是基于对行政决策过程的认识, 国内行政法学界开始认识到决策的合法性应在“政府-社会”的二元框架下进行解读。例如, 王锡锌教授认为, 行政决策的合法化不应等同于形式合法化, 行政与法律的一致性只能是决策合法化的最低标准, 还应包括民众对重大决策的参与、接受和认可等民主化要素, 以及吸纳专家咨询意见、民众合理意见等科学或理性要素, 并相应提出了形式合法、技术理性、民主参与三个层面构成的“复合式合法化”分析框架 复合式的分析框架有助于从程序和内容两个层面对行政决策的合法化进行解读, 同时能够在“公众参与、专家咨询、政府决策”三位一体的行政决策体制下分析三个主体各自的地位、作用及互动关系。基于上述观点及思路, 本文对特定区域内的重大行政决策合法性要素解读拟从形式合法性、民主正当性、技术理性三个层面展开, 并从中总结三者在复合式合法化框架下的各自地位及相互关系。 二、 空车实行尾号限行政策存在社会关注 为保障成都市二环路改造工程顺利施工, 2012年3月29日, 成都市建委、成都市交管局、成都市公交公司联合召开新闻发布会, 决定从2012年4月26日起到2013年7月31日的15个月期间, 成都市二环路全线 (限行时段为7:30至22:00) 及七条放射性主干道 (限行时段为7:30至9:30、17:00至19:00) 将对本地及进城的外地牌照机动车实施尾号限行措施。本次限行只针对工作日, 且每天限行两个尾号, 尾号限行的公式为“星期N和 (N+5) ”, 即星期一限行的尾号为1和6。 这一限行政策引起了政府、公众、学者和舆论的较大关注。根据腾讯大成网有关调查显示 (截至2012年3月30日数据) , 76%的参与者表达了反对意见, 19%的人表示支持, 其余5%的人表示不关心 针对本案而言, 在特定区域范围内, 由于其涉及人群众多、影响范围广、实施成本高, 作为地方政府的重大行政决策个案纳入讨论具有典型性和代表性。研究议题设定后, 本案涉及的政策目标———是否为民众充分理解和接受、实现政策的手段是否科学、足够合理 (即体现人性化措施) 、私权与公权是否很好平衡等核心问题均可纳入“复合式合法化”框架进行讨论。 三、 决策主体合法性的质疑 从宪法学层面来说, 机动车限行是典型的公权对私权进行限制以及公权与私权平衡的问题。从公权力对私权的限制来说, 机动车属于有形财产, 机动车尾号限行是政府对私人财产权的限制。“一般认为, 只有独立于国家的、私人性质的法人 (私法人) 才可被视为宪法上的财产权主体。但是, 在特殊情形下, 由国家设立的公共性质的法人 (公法人) 也可被视为宪法的财产权主体。” 此外, 行政决策作为一种行政行为, 必须在主体、程序及内容上符合行政法律、法规的规定。从主体上来看, 限行政策是在一定时期内对特定区域范围进行交通管制的临时措施, 并非永久性措施, 由相应行政主管部门 (成都市交管局) 作出限行决定而非通过人大立法实施有关决定并无不妥。因此, 决策主体的合法性在本案中不应受到质疑。就决策程序来说, 并没有相关法律做出规定。但是, 成都市政府在政策制定过程中一定程度上重视了先前实行限行政策中民意的回应, 在有关显要位置设置了一些人性化的提示标志 总体而言, 成都机动车限行政策的形式合法性应得到基本肯定。但是形式合法仅仅是行政决策的“最低限度合法化”, 并不能很好地解释和说明行政决策科学化、民主化的本质和要求, 行政决策难以依靠简单通过法律的传送而获得正当性 四、 决策过程配合度低,民主参与程序不足,导致政府公信力下降。“对 在国家与社会的二元结构下, 加之互联网的快速发展有效改变了传统社会中臣民相对于统治者的信息不对称情况, 涉及公共利益的重大行政决策明显地表现为一种政治化的过程。随着政治世俗化对公民民主意识的培养, 公众已经习惯于通过自身的价值偏好或利益倾向来评价政府决策, 政府在行政决策中向公众公开做出决策依赖的价值判断、事实数据、专业意见等基本信息, 并为公众提供话语表达的条件和平台,