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土地征收法律制度的公共利益问题研究 土地征用的公共利益是政府强制将农民所有土地转为全国所有的法律条件。我国土地征收纠纷的实务占比依然较高， 一、 土地征用公共利益的规范现状 1 明确公共利益为征收集体土地、单位和个人房屋及房屋等自然资源提供征收条件 土地征收法律制度缺乏对公共利益的法律定义。《物权法》第42条第1款明确公共利益是征收集体土地、单位和个人房屋以及其他不动产的先决条件，修正前后的《土地管理法》第2条第4款均有强调国家仅能基于公共利益需要，依法征收土地。这一制度最初被视为2004年应景式的“合宪性修订”， 2 原因分布的原因 公共利益分类和范围的逻辑不明，是土地征收实践混乱的重要原因。修正前的《土地管理法》第43条规定含糊，单位和个人申请使用建设用地似乎也属于公共利益范围，许多土地征收实践因而将商业征收变成“为公共利益的征收”。 3 征收对象的界定:法律限制抑或剥夺基本权利? 兜底条款无助于克服“固化”的公共利益列举，传统列举式的“固化”应该通过“开放的列举式”加以完善，依赖兜底条款反而极易引发立法扩张的危险。修正后的《土地管理法》第45款第1款第（六）项扩大了公共利益的范围，不仅将加重公共利益的不确定性，甚至会为“恶法”预留空间。表面看来，“法律规定可以征收农民集体所有土地的其他情形”是保留仅由法律限制或剥夺基本权利。 我国台湾地区存在类似困境。曾有学者提出质疑：“‘土地征收条例’以外的许多法律，往往只有简单就需用土地的取得，规定‘得征收之’或‘得依法报请征收’，此时是否都可认为已经构成‘土地征收条例’第3条第10款的‘其他依法得征收土地之事业’从而即使不在前九款范围的土地，也因涵纳于‘兜底’的第十款而可征收？”有学者指出：“土地征收条例”的许可征收要件已扩张到任何法律皆可基于不同立法目的，开启许可征收大门，立法者能够随时用公共利益之名赋予行政机关征收权力。 4 公共利益规范的缺陷 土地征收的公权制衡和私权救济虚空也是公共利益规范的缺陷。我国土地征收的行政认定机关往往排除司法机关的介入和救济，土地被征收方的参与权也非常被动。 二、 土地征用公共利益的现实挑战 1 农村人地矛盾不断 我国现有优质耕地面积其实仍在减少，放任耕地资源减少是对国家和社会公共利益的最大侵害。在各国粮食种植、使用以及土地“负担”的实际差异下，我国农村的人地矛盾尤为突出。中国58%的谷物直接用作食物，33%用作饲料，每公顷土地养活8人；美国35%的谷物直接用作食物，67%作为饲料，每公顷土地养活5人。 2 土地征收计划的合理性没有保障 公共利益的类型解释决定土地征收的范围和规模，宽泛的公共利益解释难免导致我国土地征收的普遍化。“农村土地问题立法研究”课题组调查发现，四川、贵州、河南等十省平均有31.96%的受访农民反映村里存在土地征收，湖南的比例更是达到53.55%。 本次通过的修正案忽略了应该是由公共利益的内容决定这些规划和计划的合理性，而不是用这些规划和计划的内容决定公共利益的合理性。因为任何计划或规划都只能是地方发展或建设的参考，不能直接据以评判甚至是决定公共利益，相反必须以公共利益检验所谓规划和计划有无正当性与合理性。 3 ．政府对“比例原则”的适用 农民集体和农民的宪法财产权应当首先通过立法限缩予以保障，但现行土地征收规则都过于简化，基本停留在表象层面。除了遵照法律保留预设的土地征收类型外，政府也应接受“比例原则”约束，公权力机关的手段与目的之间必须存有相当的比例。我国台湾地区在其“宪法”第23条、“土地法”第208条第1项、“土地征收条例”第3条第1项中作出了适当规定，2015年“司法院”对于“捷运设施毗邻地区土地征收案”的解释也是比例原则的适用。但是，《土地管理法》第45条第1款照搬《条例》第8条第1款，简单使用“确需征收”的立法表达，极有可能放任宪法财产权遭受侵害和土地征收的利益失衡。 三、 应排除土地征用的公共利益 1 对土地抵押和土地收益权质押贷款的高度重视 土地征收的公共利益应当排除承载招商引资功能的各种开发园区。开发园区的土地征收在实践中占有很高比重，不少地方政府借开发园区之名搞房地产开发，实质上是侵夺农民的生存权益和尊严。《广西三村调查报告》同样表明，土地对于农民来说不是钱而是命，不是因为它能升值换钱，而是因为它是生存之本。 经济发展是国家和社会的长远目标，却被不少学者曲解为公共利益的同义词，政府的经营性活动因而总是挂上“公共利益”标签，这是典型的偷换概念。目标正确不意味着试图达成目标的所有途径和方式都适当，政府实施经营性活动并不必然促使经济发展，政府的经营性活动也没有理由必须借助土地征收。政府即便实施国家经济政策也不一定非得通过土地征收，更不一定能促进公共利益，不少违背基本规律的经济政策反而有碍公共利益。正因如此，德