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农村宅基地使用权流转问题研究 20世纪80年代以来，随着我国生产力水平的不断提高和生产能力的逐步增强，农业生产逐渐从传统的粗放型农业转向一体化管理。在第一产业，劳动力需求显著下降，农民对土地的依赖逐渐减弱，农村劳动力巨大短缺。同时，由于工业化和城市化进程的加剧，第二和第三行业的劳动力需求增加。于是,越来越多的农民开始抛弃传统的“面朝黄土、背朝天”式的农业生产与生活方式,进入城市就业和居住,农村人口出现了历史性的转移、迁徙。对于这种现象,2009年12月召开的中央经济工作会议中明确提出“要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务”。随后,2014年国务院印发的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》将任务目标明确为“到2020年……努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户”。2016年的中央一号文件重申了这一目标,并强调“维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权,支持引导其依法自愿有偿转让上述权益”。农业转移人口市民化从表面上看是农民职业和身份的转变,从深层次上看则是生产方式、生活方式、社会权利以及价值观等诸多方面向市民转化从而逐步融入城市的过程 一、 当前土地使用权转让制度的考虑 (一) 经营的本职权 所谓农村宅基地使用权,是指农村集体经济组织的成员在集体所有的土地上依法建造、保有个人住宅、庭院及宅前或宅后种植竹木等而对土地进行占有、使用、收益的权利 (二) 维护农民的生存权 现行流转制度对于宅基地使用权的流转持近乎全面否定的态度,只是在实践中附条件的允许其在集体组织内部流转,目的是通过抑制市场机制的作用,避免合同自由所可能造成的农民流离失所,从而维护农民的基本生存权。诚然,这一制度设计的出发点无可厚非,但这种明显带有计划经济时代色彩的分配加限制流转的方式在市场经济大行其道的时代难以发挥其应有的作用,而制度设计上的缺陷也是现实中各种问题的诱因。 1. 房屋流转的限制 “一户一宅”原则是当前农村宅基地使用权制度的核心内容之一,其制度设计的初衷是在保障农民基本居住权的前提下,防止土地的浪费,促进资源的合理使用。然而,限制宅基地使用权流转会导致这一原则出现以下问题:第一,“一户一宅”原则与实践中的“一户多宅”相矛盾。我国农村宅基地实行“两权分离”的制度,集体组织的内部成员只能获得宅基地的使用权,不享有其所有权,但能够取得利用该使用权建造的房屋的所有权,由此形成了“一宅两制”的局面。虽然法律严格限制宅基地使用权的流转,但是并没有明确禁止宅基地上的房屋出于继承、离婚和析产等原因发生的流转。由此导致实践中因上述情形引发的房屋流转大量存在。根据我国“房地一体主义”的流转制度设计,继受者在取得房屋所有权的同时也会在事实上占据宅基地。在严格限制宅基地使用权流转的制度下,继受者无法通过出让等方式处置多出的宅基地,“一户多宅”的现象难以避免;第二,“一户一宅”原则在一定程度上会损害集体组织成员的利益。宅基地使用权制度是农村社会保障制度的重要组成部分,其使得农民能够“居者有其屋”,但是农民对于该项权利的享有受到“一户一宅”和“使用面积”的限制。从某种意义上看,这种社会保障制度过分强调对于农民生存权的保障,而忽视甚至牺牲了农民发展权。城市居民可以通过购买房屋来改善自己的生活条件,对于购买房屋的数量和面积都拥有自主选择权。对于农民而言,因宅基地使用权的流转受到严格限制,其在集体组织的居住条件受限于“一户一宅”及“使用面积”,而改善居住条件的路径除了违反法律的规定外别无他法。此外,对宅基地使用权流转的严格限制还“制约了广大农民利用自身有限的财产资本,与城镇居民平等参与市场竞争共同发展的权利” 2. 本集体自身成员对宅基地取得的风险 当前我国法律严格禁止宅基地使用权的自由流转,实践中只是附条件的允许宅基地使用权在本集体经济组织内部进行流转。然而,这一流转制度的设计缺乏现实合理性:在“一户一宅”原则的限制下,理论上潜在的购买者只能是本集体组织内尚未取得宅基地的成员,而其完全可以通过申请的方式无偿取得宅基地,故缺乏购买宅基地的必要性。况且,宅基地之上往往还有房屋及其他附属设施,这些都会提高宅基地的价格、增加潜在购买者的负担。由此还造成了我国特有的一种“空心村”现象,即大量农民进城务工造成村中原有的宅基地大规模闲置,无偿申请获得的新宅基地肆意向村庄周边扩张。此外,即使不考虑无偿申请取得宅基地的问题,将流转市场限制在集体组织内部的做法也会产生因市场狭小而需求不足的问题。 3. 土地征收、土地处置等的有关立法 从某种意义上看,宅基地使用权的收回也可以被视为一种流转方式。其特殊性在于农民的交易对象是其所在的集体组织。目前,对于宅基地使用权收回的规定只有《土地管理法》第六十五条及《确定土地所有权和使用权若干规定》第