科层制治理党的领导社会管理的两种模式.docxVIP

科层制治理党的领导社会管理的两种模式 在中国现行的宪法体系中，领导组织的发展和发展密切相关，社会管理不能离开这个领域。社会组织管理事实上存在三重格局:一是党的领导, 二是政府负责, 三是业务主管。这一逻辑衍生的社会管理体制呈现多元化态势, 有些地方还有更加分化的制度安排, 比如上海市的“五位一体”管理体制, 其主体结构由上海市社会工作党委、市社团局、各级业务主管单位、工青妇等人民团体以及相关专业单位党组织组成。显然, 这个由各级党组织组成的管理体制难免会继续科层制的管理惯性, 即强调通过权力的强制性来配置资源的管理模式。在政党政治学的角度, 这只是党的“治理”, 而不是“服务”, 即缺乏以政策服务配置资源的管理模式。十八大报告提出了建设学习型、服务型、创新型马克思主义执政党的目标, 对于社会组织的管理, 服务型政党的执政方式应该是未来的发展趋势。这一定位同理论界倡导的公共服务理念也是契合的。以下结合上海案例, 一、 以工会为中心：上海社会组织管理的经验 (一) 基层党组织关系在社会组织的比例 截止到2011年12月31日, 上海市已登记注册的社会组织共有10289家。其中, 社会团体3647家, 占35.45%;民办非企业 (以下简称“民非”) 单位6517家, 占63.34%;基金会125家, 占1.21%。社会组织雇佣工作人员逾21万人, 其中党员约4万人, 约占20%。必需指出的是, 数据中的21万多从业人员仅限于在民政局注册的社会组织, 大批未注册和非法人组织所涉及的人数大概十倍于此。也就是说, 针对200余万群众参与的社会组织, 是任何国家都无法忽视的一支政治力量。因此, 早在1994年, 中共中央出台的《关于加强党的建设几个重大问题的决定》中, 就提出把社会组织纳入到党建轨道。各地在试点实践的基础上, 借用传统党建的“组织堡垒”和“支部建在连上”等经验, 开始了社会组织党建工作, 其指导思想是:有群众的地方就要有党员、有党员的地方就要有党组织、有党组织的地方就要有组织活动。这就是全国普遍的“党建全覆盖”模式。上海也不例外, 社会组织党建情况参照表1。 表1显示, 在已经登记注册的合法社会组织中, 党员所占从业人员的比例比较大, 其中社团组织比例达到45.44%;民非比例最少, 也有16.00%;党员比例最多的是基金会, 超过一半达到54.95%。另外, 党组织关系在社会组织的比例尽管只是个位数, 但数量也令人鼓舞。 在上海, 社会组织的“党建全覆盖”经验有两个:一是根据党章规定建立党组织。以社会组织的结构状况与党员数量为据, 将社会组织党组织分成七类, 成立规范的党委、党组、党总支、党支部、临时支部、联合支部或党小组。目前, 上海市社会组织中具备设立党组织的社会组织比例并不大, 占26.48% (其中设立党委为0.50%、党组为0.35%、党总支为1.31%、党支部为12.21%、临时支部为3.54%、联合支部为8.57%) 、成立党小组的比例为5.78%。二是实施党建联络员制度。对那些不具备建立党组织的社会组织, 由上级党组织指派联络员负责将这些组织纳入党建轨道。这类党建全覆盖的比例是40.26%。也就是说, 上海市通过科层制的组织化建设, 实现“党建全覆盖”的比例是72.52%, 尽管仍然有27.48%的社会组织游离在党组织系统之外, 但党的领导已经全面树立。 (二) 党组织的主要依托是工作业务主管单位,对社会组织党建活动缺乏相应 在上海“五位一体”格局中, 归口管理是科层制治理的另一种有效形式。这种管理依据是《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》的相关规定, 即社会组织的成立需要经过业务主管部门的同意。在上海市实践中, 具体的归口管理分为四类:业务主管单位管理、挂靠单位管理、属地党组织管理、行业党组织管理等。这里有交叉, 有些关系至今没有理顺, 基本是建起一个架子, 等待完善。调查的数据显示, 归口单位中依托工作业务主管单位的比例最高, 挂靠单位、属地党组织等比例相当。详见表2。 值得一提的是, 上海市社会组织的归口管理尽管有“业务主管部门”和“挂靠单位”等非党组织的机制, 但民政系统依然把是否开展党建活动作为一项“规定动作”严加把关, 党组织的活动与党务工作是一项重要的考核内容。不过, 上海市目前仍然还有相当一部分社会组织没有归口的党组织, 总数为2827家, 占全部社会组织的比例为27.52%。调查显示, 这些社会组织要么是规模较小, 要么就是行业特殊, 属于党员人数普遍不足的社会组织, 特别是技术类的民办非企业单位, 其党员人数太少, 还无法成立党组织, 归口管理单位对此也无能为力。三类不同社会组织的未归口情况见表3。 另外, 上海市根据社会组织的运作规律还