属地管理与基层避责：一种理论解释-基于理性选择制度主义的分析.docxVIP

? ? 属地管理与基层避责 一种理论解释 基于理性选择制度主义的分析 ? ? 田先红 近年来，属地管理诱发的基层治理乱象成为社会各界关注的热点议题。人们注意到，基层干部避责与属地管理制度密切相关。一方面，属地管理的强化导致基层权责失衡，基层干部缺乏完成上级治理任务的权力和资源。他们不得不采用形式主义、变通应付等消极避责行为策略。另一方面，各级地方政府则利用属地管理向下“甩锅”，将责任层层下压。那么，属地管理原本作为中国行政管理体制中至关重要的制度安排为何在当下会发生变异？属地管理诱发基层干部避责的内在逻辑机制是什么？这构成了本文研究问题的起点。 一、避责行为研究：回顾与再出发 在国外，自20 世纪80 年代以来，避责行为研究日益兴盛，产生了较为丰富的研究成果。在避责行为形成的原因和机制方面，国外学者主要从政治风险、消极偏见、政党竞争、公共政策变迁和官员自利动机等角度提供解释[1-2]。由于中国的政治、行政体制迥异于西方，因此，国外有关官员避责行为研究的理论框架不宜直接套用于中国官员避责行为研究。不过，国外的一些理论框架对国内避责研究仍然具有重要启发意义。比如，一些国家在推动公共部门、福利制度改革时，为了规避政治风险，将责任转移给下级或者推向社会[3-4]。此类现象表明，政府行政管理改革往往伴随着权责再分配的过程，并内含着政府官员避责的行为动机。 在国内，较多学者借鉴了国外的理论框架来解释避责行为的形成机制，比如风险扩散、消极偏见、官员动机、公共舆论等。也有不少学者基于中国独特的政治、行政管理体制提出了一些本土化的解释框架。这些解释涉及基层权责的失衡[5]、行政体制的缺陷[6]、激励机制的困境[7-8]等方面。其中，有关权责失衡导致基层避责的研究文献与本文关系尤为密切。倪星、王锐从触发机制、配置过程、责任边界和动态演变等四个方面分析了基层权责分立状态的形成机制，指出基层官员面临着“有限权力和无限责任”的窘境。“基层政府权责分立的现实结构安排不仅无法有效抵御和化解外部系统性风险，还成为内部非系统性风险产生的根源，导致基层行政人员在面对不确定性、不平等性和扩散性风险陡增时，采取组合策略规避直接责任和潜在责任。”[5]邓大才以中国地方政府改革创新中的避责过程为研究对象，认为在集权体制下，地方政府上位决策者的权力过大和下位决策者的责任过重，带来权力—责任错位配置的结果，进而诱发地方官员的反向避责行为[9]。另有学者分析了政府放权改革与避责行为之间的关联。陶鹏、童星以食品安全生产许可审批改革为例，指出在分权改革中上级政府部门为了避责，将一些高风险的事务下放至基层，造成基层承担责任过重[10]。张力伟则分析了环境治理中的简政放权效应，认为上级将责任下移，使得基层的权、能、责失衡，进而诱发自上而下的“分锅”避责。权责失衡是“分锅”避责行为产生的结构性原因[11]。 综观已有关于中国基层官员避责问题的研究，学者们注意到了基层政府权责失衡而导致其避责行为。然而，这些研究大多倾向于将基层权责失衡作为一个既定的条件，而未能进一步探究基层权责失衡的深层根源。虽有个别学者分析了基层权责失衡的原因，但是主要局限于宏观的讨论，而对于权责失衡的深层机制鲜有涉猎。那么，基层权责失衡的形成机制是什么？为何在同样的行政体制下，之前基层权责失衡问题并没有那么严重，而在近年来却成为一个突出的问题？我们不仅要从上级往下转移责任这一视角来分析基层权责失衡形成的原因，而且应该深入挖掘基层权责失衡的形成机制。实际上，基层权责失衡与属地管理制度有着密切关联。近年来，伴随条块权力关系的调整、条线部门权力的强化，属地管理制度的权责平衡机制被打破，使得基层政府面临责权利不匹配局面，进而诱发避责行为。 基于此，本文运用新制度主义政治学中的理性选择制度主义理论工具，分析属地管理权责关系的演变机制及其诱发的基层干部避责行为，形成“制度—行为”的理论解释。理性选择制度主义兴起于20 世纪80 年代。1989 年，肯尼斯·谢普斯勒(Kenneth Shepsle) 为理性选择理论中的新制度主义发表宣言书，标志着理性选择制度主义正式获得身份认同并凝聚为学术流派[12]。理性选择制度主义从新古典经济学、政治科学等学科中汲取了养分，借鉴了行为主义、理性选择理论等方面的理论资源。“在解释制度的起源、效果以及稳定和变化时将焦点放在谋求效用最大化的理性经济人之上，是理性选择制度主义最重要的特征。”[13]理性选择制度主义以行动者为中心，考察行为与制度的互动关系。它要面对的两个基本问题是：制度如何影响行为和人们为何服从制度[14]。理性选择制度主义把制度作为引导和限制个人行为的机制。“在此分析途径中，制度很大程度上被界定为对行动者进行的一种积极（引导）和消极（规范）的激励，同时个体效用最大化又为该模型