地方政府招投标行为的内在逻辑强迫机制、模仿机制和效率机制.docxVIP

地方政府招投标行为的内在逻辑强迫机制、模仿机制和效率机制 曼塞奥尔森指出：“在任何成功的增长模式中，我们可以发现许多错误的方法或不完全正确的方法，但这种增长仍然在继续。”。转型期的招商引资正是地方政府促进经济增长的不完全正确的方法之一, 由此引发了诸多无法回避的问题:地方政府将招商引资作为“第一要务”, 其背后的目标策略和内在逻辑是什么?作为公共权力主体的地方政府直接介入市场活动与公共政策的低效、失效、反效之间有什么必然联系?一个以公共服务为导向的有效政府如何将自身关注的焦点从效率转向效益、从政绩至上转向政治回应性? 一、 政府主导下的招商引资热 由于市场机制发育不成熟, 政府职能界定不明晰, 在资本相对稀缺的背景下, 地方政府纷纷以“投资者是上帝、引资者是功臣”的理念千方百计抓招商, 掀起了政府主导下的招商引资热潮。不同要素禀赋约束下的地方政府行为出现明显的趋同现象, 其内在逻辑体现为:强迫机制、模仿机制和效率机制。 1. 地方内部的竞争引入,引发负面竞争 在转型期, 招商引资作为一种经济行为, 被自上而下的科层体制行政化, 一些地方实行招商引资责任制, 用硬性指标将招商引资任务层层下达。在定人、定责、定时间以及在职务升降、工资续发、子女就业等一系列激励或压力下, 一些非经济职能部门, 如妇联、气象局、老干部局等, 也将工作重点放在招商引资上, 从而引发了各种负面问题:首先, 将招商引资数额与个人职务任免相结合, 使得政府公职人员为完成招商引资任务, 耗费大量的人力、财力、精力, 影响政府应有职能的正常履行;其次, 按照计划经济思维将招商引资指标量化, 对下级官员考核实行“一票否决”, 使得单位、个人在无法完成指标的情况下, 谎报虚报数字, 导致个别地方招商引资成果泡沫化;再次, 招商引资指标在逐级分解中层层加码, 致使指标难以完成。下级部门为了完成任务引进一些污染环境、违反国家产业政策、损害地方经济长远发展的项目, 引发了代际不公问题, 加剧了政府的短期行为, 阻碍经济与社会统筹发展。 2. 地方政府的市场信号失灵 转型期地方政府绩效评估机制不够健全, 公共管理目标不够明晰。当周边地区的领导因招商引资成绩突出而获得上级肯定与嘉奖时, 当地领导通过模仿这一行为, 可以降低目标不确定性、化解任职风险。最终, 招商引资的合理性被多数地方政府认可。其结果是:首先, 地方政府之间“引资竞争”、“让利竞赛”、“疯狂争夺”现象愈演愈烈, 出现了“门槛一降再降、成本一减再减、空间一让再让”的局面, 甚至出现违反政策法规的事。其次, 政府过度干预招商引资导致市场信号失灵。地方政府以低于成本价或象征性价格供给有限的土地, 使得市场无法对土地资源进行合理配置, 不能反映土地资源的稀缺程度, 从而导致市场信号失灵。再次, 造成经济学所谓的“合成谬误”, 即每个人都认为自己的做法是正确的, 但综合起来对国家却是不利的。最后, 地方政府为了争夺投资相互“杀价”, 使得投资者在谈判过程中完全掌握主动权, 利用所谓“超国民待遇”挤压本地企业。 3. 第三,地方政府官员的治理能力 在当前的体制下, 地方政府与上级政府间存在着纵向委托代理关系。由于信息不对称、逆向选择、道德风险问题的存在, 委托人无法对代理人的努力程度进行客观、有效的监督与考核。上级政府相信“地方政府职能实施的效果最终会反映到经济发展上来, 一个地区的经济增长反映了这个地区的公共管理水平”, 并根据地方官员任期内招商引资企业数与资金额来判断其能力的高低。一些“理性的”地方政府官员就会将招商引资业绩作为其治理能力的反映。其后果是:首先, 政府行为过度市场化, 忽略经济发展中的隐性成本, 如环境污染的加剧、公民福利的下降、贫富差距的拉大、社会冲突风险加剧等。其次, 以GDP等经济指标的增长衡量政府管理能力, 强化了政府短期行为, 催生了“经济泡沫”。再次, 公共管理的回应性、前瞻性以及对公民的负责精神因政府过分关注招商引资而淡化。地方政府在“亲商、安商、留商、兴商”, 为投资方“排忧解难”、提供“超国民待遇”的同时, 往往违背公共管理的公正性原则。 二、 行政权力的转变 政府主导招商引资过程反映出传统的政府管理理念、职能、体制、方式在市场经济条件下仍未完全转变, 政府在运用行政权力促进经济社会发展的同时, 有意或无意地损害了公共利益。 1. 政府职能缺位 政府职能错位表现为政府理念错位和角色错位。政府作为公共权力主体, 只能为市场的正常运转提供必需的制度和规则, 充当市场规则的制定者和市场秩序的维护者。但是, 在招商引资过程中, 政府既做裁判员又当运动员, 成为事实的市场主体。一些地方政府甚至提出“人人招商”的口号, 给下级单位、部门定指标、分任务, 大搞运动式、突击式、跃进式招商, 用政府机