我国博彩业的公共政策选择.docx

我国博彩业的公共政策选择 赌博通常包括三个层次：赌博、赛马和赌博。赌博行为覆盖面广，技术水平高，社会影响力大，属于特业行业。从国际博彩业的发展看,不同国家和地区对博彩活动的政策也不尽相同,有全部开放的,也有逐步开放的,更有开放一部分的,这些取舍各有其道理,反映了不同国家和地区的经济文化发展水平。本文试图借鉴国外博彩业的管理经验,结合我国实际情况,就我国博彩业的公共政策选择提出政策建议。 一、 “中国社会3.3”事件的回顾 发行彩票是政府为满足特定的社会公共需求所采取的一种辅助性筹资手段,这种特定社会公共需求主要是指社会公益事业需求。目前,经国务院批准并授权民政部、国家体育总局发行的彩票有“中国福利彩票”和“中国体育彩票”。除此之外,未经国务院批准,任何地区、部门、机构、个人一律不得发行彩票。发行社会福利彩票和体育彩票,一方面是为了动员和募集一部分社会资金支持社会福利和体育事业的发展,另一方面,是为了在广大人民群众中倡导关心和支持社会公益事业的良好道德风尚。 旧中国也发行过彩票,但由于规则的漏洞较多,流弊很大,彩票成为达官贵人和贪官污吏榨取人民血汗的一种代名词。新中国成立以后彩票一直被认为是资产阶级的东西而遭禁止,人们的成见一时难以消除。然而,面对福利事业资金捉襟见肘的局面和近40年来无人敢跨入的敏感区域,民政部和有关部门权衡利弊的结果是,彩票必须搞,但又不能引起人们的反感。因此,20世纪80年代后期起步之初没有直呼其为“彩票”,而称之为“中国社会福利有奖募捐券”,其目的是求得社会的理解、承认和支持。但“有奖”和“募捐”这两个互不搭界甚至有着矛盾意义的合成概念越来越使人难以理解,一些地方在从事“有奖募捐券”发行销售活动时的宣传口径也难统一。随着对外交流的不断增加,这一名称就连那些与彩票打了几十年交道的外国同行也是难以理解,而且还发现盗用“中国社会福利彩票公司”名义在国际上活动的事例。为了与国际彩票业接轨,更好地促进我国福利事业的发展,鉴于此,1993年2月,经民政部同意,报经国家工商管理局批准,“中国社会福利有奖募捐券发行中心”更名为“中国社会福利奖券发行中心”。1994年12月2日,民政部又将“中国社会福利奖券发行中心”更名为“中国福利彩票发行中心”。从1995年起面市的奖券也更名为“中国福利彩票”。有人用“羞答答的玫瑰静悄悄地开”,“一枝红杏出墙来”,“春色满园关不住”来形容彩票在中国发展历程的风貌。1987年第一张中国社会福利有奖募捐券面市,标志着新中国开始有了由政府举办的合法博彩业,作为改革开放的成果和向市场转轨的产物,其十多年的发展经历,大致可分为五个阶段:第一阶段,从1987年到1989年。这三年是中国博彩的试验期,政府采取严格控制的态度,全国只有福利彩票独家发行,社会尚未引起大的反应。这三年中虽然有其他部门提出开展博彩的要求,都未获得批准。人民群众对突然出现的彩票,多数不熟悉、不参与,少数认为就是赌博而表示义愤和责难,因而彩票的销售量不大,分别为0.17亿元、3.7亿元和3.8亿元,人均购票不足0.40元。第二阶段,从1990年到1992年。这三年是博彩的起步期,由于要在北京举办亚运会,1990年国务院突破“只限社会福利”的初衷,批准国家体委一次性发行体育彩票,由此形成两家彩票同时发行,市场开始出现竞争。彩票逐步为人民群众所接受,销售量逐年提高(福利彩票年销量已过10亿元),博彩的集资功能被更多的人们所认识。第三阶段,从1993年到1994年。这两年是博彩的失控期,失控导致的混乱表现在几个层面:一是一些地方政府和部门不经国务院批准擅自决定发行彩票,一些企业甚至个人以有奖销售为名变相发行彩票,全国发生彩票大泛滥。二是赛马在无任何许可的前提下悄然兴起,广州、北京已经开赛,更多的地方准备兴建马场。三是各种游艺场所成套引进赌博机具,游戏厅向赌场演变的趋势明显。四是外商外资以各种形式介入国内博彩业,其兴趣首先在“乐透型”彩票,直接导致了1994年上半年的“六合彩热”。第四阶段,从1995年到1996年。这一阶段是博彩的整顿期。由于党中央和国务院态度严肃,1995年以后,地方部门滥发彩票之风基本刹住,赛马未再继续蔓延,游乐场滑向赌场的势头也得到了扼制。但从发展的角度说,这几年博彩处于徘徊不前的状况,不仅表现为合法彩票的发行销售数量没有增长,而且表现为整个博彩业已经暴露出的问题并未得到根本解决,市场仍处于无规则状态。第五阶段,从1997年到现在。这一阶段是博彩的发展期。国务院明确人民银行和财政部先后为彩票主管机关,彩票的发行大幅度增加,大奖组发售、赈灾彩票和电脑彩票发行以及货币兑奖等使彩票知名度空前提升,彩票成为社会谈论热点,年发行量超过200亿元。但由于立法规范滞后,随之而来的体制矛盾则进一步暴露,尤其是立法和管理体制上问题