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彩票立法的现状与思考 拥有“微笑的税神”声誉的计算机正在越来越受到各国政府和公众的欢迎，并越来越受其喜爱。1据统计,我国自1987年开始发行福利彩票,1994年发行体育彩票以来,通过发行彩票累计筹集社会公益金已经达到572.5亿元。2003年,我国彩票业已达到了400亿元的年销售额,几十万人的从业队伍,彩民队伍更是日益壮大。但是,同彩票事业飞速发展相比,彩票业监管不力与立法的相对滞后,造成了各种彩票纠纷不断出现,如2004年3月25日的“西安宝马彩票案”在国内引起广泛关注,彩票信誉在彩民心目中受损,国家体育总局体育彩票管理中心2004年5月17日对全国即开型体育彩票销售活动全线叫停。因此,彩票业的立法问题显得格外突出。2在我们这个倡扬社会和谐的时代,笔者认为尽快制定与颁布《彩票法》,是解决当前彩票市场监管不力、秩序混乱、彩民正当权益受损、彩票官司裁决尴尬等诸多“中国彩票综合症”的法律保障,也是维护彩票市场长期稳定发展的保证。 一、 美国彩券立法 目前,国际上发行彩票的国家和地区约120个,在彩票立法方面,世界各国和地区都在彩票管理上予以立法,建立起一套比较完备的法律制度。例如:在美国,彩票立法由各州自行制定;日本的《中彩金付票证法》;英国的《1993年国家彩票业法》;法国的《取缔随机性游戏法》;瑞士的《彩票与职业赌博联邦法》;中国香港的《奖券管理局奖券规则》和《赛马会博彩规则》;中国澳门的《幸运博彩法》;中国台湾的《公益彩券发行条例》。综观世界各国和地区的彩票立法,其立法内容大体上可分成四个方面,即彩票的管理体制、彩票的市场监管、彩票的资金运用和彩票的禁止行为与犯罪行为。 (一) 按照是否涉及的机构分为四级 各发行彩票的国家都对彩票的管理体制进行了明确的规定。在彩票主管机构方面,世界各国与地区虽有不同,但多数国家和地区建立了一中心、多层次的彩票监管体系。主管机构大体上可分成五类:第一类是国家某部门,如法国预算部、芬兰财政部、西班牙的财政经济部;第二类是由国营的彩票公司或政府授权的私营公司负责,如加拿大有五家省级彩票公司,新加坡的博彩有限公司,巴拿马的国家彩票公司,中国澳门的彩票有限公司;第三类是彩票专属机构,如瑞典博彩委员会、西班牙彩票管理局、土耳其的国家彩票局、美国、德国、澳大利亚各州政府的彩票委员会或彩票组织、中国香港的奖券管理局;第四类是双轨模式,如英国彩票由博彩管理局与彩票委员会联合管理。辅助分管机构以法国为例,有审计法庭、行政法院和有关财政金融机关,法国内政部还专设负责检察彩票中的作弊行为、调查假彩票案件的游戏监督警察一职;第五类是由政府指定的中央银行或专营银行主管,如日本的第一劝业银行,巴西的联邦储蓄银行。 (二) 规定了禁止销售、营销、监管和使用规定的销售策略和信息披露制度 在彩票营销诸环节方面,世界各国或地区的法律法规都做出了明确规定,无论从发行、设计、印刷、运输、贮藏、销售、开奖、兑奖、善后处理方面,还是销售规模或销售种类、广告宣传上都规定详细。例如在美国,法律规定任何单位进行印制、运输、贮藏、销售彩票应经州彩票委员会批准;彩票销售商不得超越合同在合同规定以外的地区出售彩票;不准在休息场所出售彩票;不得将彩票作为促销手段赠与客户;不得向18岁以下的人出售彩票。 在彩票营销的信息披露方面,世界各国都要求就彩票的销售状况、彩票的返奖情况、彩票资金的使用等方面的信息向社会公众公布。关于信息披露,法国彩票公司按照《公司法》的有关规定,必须公开其财务状况,接受社会公众监督。公众可以通过以下途径索取彩票公司的资料:公司、主管部门、图书馆和互联网。有关彩票的规章制度和游戏规则每天都要刊登在指定的报纸上。 在彩票市场的监管方面,世界各国与地区都建立起强有力的财务审计制度,对彩票公司的营销、管理、发行对象、资金使用上有无违法违规情况的检查来进行管理的。例如,在美国,规定彩票委员会应向政府与议会送交财务月报、年度审计报告、彩票购买的人文统计学研究报告、彩票综合效果研究报告、彩票安全可靠考核报告。另外,在彩票市场的监管方面另一个重要制度是许可证审批制度。世界各国和地区为确保彩票业的规范性和公益性都非常重视彩票许可证审批制度, (三) 国内外两国政策扶持的行业发展现状 世界许多国家和地区,都规定把彩票销售收入或净收入存入政府指定的彩票基金账户或信托基金账户便于政府实施监管。例如,美国路易斯安那州政府规定,彩票公司彩票销售纯收入应转入州财政部的彩票收入基金。 世界各国或地区将彩票销售的净收入,往往以法律形式规定,或者直接投资于社会公益项目中,或者以纳税的方式,或者以上缴国库或财政的方式,或者兼而有之的方式实施彩票的公益性目标。例如在美国,彩票公司年销售收入的35%及以上上缴各州财政部,用于各类公益项目;在日本,用于公共事业建设的收入