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多边环境协定下的组件调整程序研究 随着几个环境问题的增多，环境保护的加强已成为国际社会的普遍共识。世界各国开始在地区或国际层面上寻求比较有效的解决路径,1环境外交非常活跃,2国际组织、国际会议、国际公约以及国际首脑会议等在这方面发挥了积极的作用, 环境问题的国际法律调整也日趋重要。3 首先, 由于近年来科学技术发展的突飞猛进, 人类活动给环境造成了许多负面影响, 同时也增大了全球环境合作的压力, 这就促使各国政府适时采取有效的应对措施。而数以千计的非政府组织 (NGOs)4对环境问题也表现出了极大的热情和特别的关注。近几十年来, 他们已成为创制和实施国际环境法的强大生力军。非政府环境组织 (environmental NGOs) 已被大多数多边环境协定 (MEAs)5承认, 并作为观察员 (observers) 获准参与缔约国大会或缔约国会议 (Conferences/Meetings of Parties, COPs/MOPs) 的谈判。6而且, 环境问题的分析和解决涉及到复杂高深的科学知识, 因而科学家或由政府任命的专家或具有独立性的专家, 也在制定严格法规以及监督其实施方面发挥着举足轻重的作用。 其次, 国际环境法与国际公法的其他分支相比, 具有不同之处, 即国际环境法往往规制非国家行为者 (non-state actors) 的活动。因此, 虽然国家是国际环境义务的主要承担者 (primary addressee) , 但事实上涉及或影响到的往往是公司或个人的行为。例如, 《气候变化公约》缔约国大会决定禁止生产某种物质, 这在大多数情况下不会直接影响到该公约的缔约国, 而受到直接影响的是位于该公约缔约国境内的公司或企业。 第三, 国际环境法的实施是国际社会集体解决环境问题的一个连续的、动态的过程, 其法律原则和法律制度等无不与时俱进。因此, 为了更好地适应形势的发展变化, 国际环境法已建立起一套灵活而又独具特色的修正程序, 这在国际公法的其他分支中是较为少见的。这是因为多边环境协定的自治性法律构架 (autonomous legal structure) 已经形成, 尤其是缔约国按照特定程序通过具有约束力的决议, 而这种特定程序在大多数传统的国际组织 (IOs) 中是少有的。还有一个现象就是具有约束力的缔约国大会或缔约国会议决议逐步与欧盟法趋同化 (communitarisation) ,7从而也就具有了欧盟法的特色。因此, 欧盟以及其部分或全体成员国作为多边环境协定的缔约方, 与欧盟法趋同化的缔约国大会或缔约国会议决议对欧盟成员国的国内法无疑会产生重大的影响。 一、 所处的实践过程 自20世纪70年代开始, 大多数多边环境协定的缔结衍生出“三重法” (three-tiered approach) 。首先, 缔约国缔结一个所谓的框架协定 (framework agreement) , 其载明总的义务, 由缔约国分别按照各自的国内法而对其做出批准;其次, 缔约国另外签署一份议定书 (protocol) , 规定实施框架协定的具体义务;第三、议定书又通过附件 (annexes or appendices) 来实施, 其中规定具体的技术问题。这就是环境条约较多采用的“框架公约+议定书+附件”的形式, 其主要优点是有利于各缔约国就重大原则问题达成一致和条约的修订。8 按照惯例, 所有多边环境协定都规定, 缔约国大会是由所有缔约国组成的一个全权机构, 是框架公约的最高机构, 有权通过一切必要的内、外部决议。对已缔结的旨在实施框架公约的议定书来说, 缔约国会议具有同样的职能, 它是由议定书的所有批准国组成, 也通过一切内部和外部决议, 尤其是调整议定书附件的决议。 在多边环境协定范围内做出决议的过程可分为两个不同的阶段, 即第一阶段是条约的缔结、通过和修正过程;第二阶段是立法过程, 也就是通过具有约束力的缔约国大会或缔约国会议决议, 而这些决议也调整公约或议定书的附件。在缔约阶段, 协定或议定书的通过和修正通常需要缔约国大会或缔约国会议的三分之二或四分之三多数同意,9而公约修正案的生效也必须有三分之二或四分之三多数的缔约国的批准, 而且公约修正案只对那些批准国生效。在立法阶段, 缔约国大会或缔约国会议可能会对框架协议或议定书的附件进行修正或调整, 如《野生动植物濒危物种国际贸易公约》 (CITES) 、《臭氧层保护维也纳公约》、《消耗臭氧层物质蒙特利尔议定书》、10《控制危险废物跨境转移及其处理的巴塞尔公约》等。11事实上, 缔约国大会或缔约国会议甚至还能在一定程度上修正修正程序 (amend the amendment procedure) , 这一点很显然未在框架公约的措辞上反映出来。例如, 1999年第二次缔约国会议通过了