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松花江水污染事件的环境应急机制研究 通过现代法治发达国家对环境突发事件的管理，我们认识到了国家预防和处理环境突发事件的有效性与环境应急机制的法制化和科学化密切相关。所谓环境应急机制, 就是指公共组织 (尤指政府) 应对环境突发性公共事件的工作机理和构造。1具体而言, 它是由监测预警、应急信息报告、应急决策和协调、分级负责与响应、公众沟通与动员、应急资源配置与征用、对相关组织和个人的奖励与惩罚等要素所组成。从我国政府此次处置“松花江水污染”事件的情况来看, 我国的环境应急机制并不像某些政府官员所标榜的那样完美,2无论是应急机制的整体方面, 还是其内部的构成要素, 都暴露出了诸多弊端, 这应当引起人们的高度警觉。 一、 国家突发公共事件中的应急预案的法律效力 虽然, 环境突发性公共危机事件属于非常规决策和非程序性问题, 政府具有许多即时性和便利性的权力, 但是现代民主和法治国家的一个基本要求是, 国家应当以法律的形式3来规范整个环境应急机制, 特别是当政府在行使涉及到应急资源的配置和征用, 对有关组织或个人的奖惩等的强制性权力时, 更应当有行为法上的依据。这是因为“在许多可以想象得到的情况下, 如果政府被授权可以采取特别行动, 而不被迫去行使违法的权力, 政府就可以更有效地抵抗内部或外部的攻击, 许多生命可以保存并减少损失。预料得到的合法性, 因为可以得到更多民众的支持, 也可能增加政府紧急处置的效力。”4世界上紧急状态法治比较发达的国家, 如英、美、法等国, 都是通过统一的《紧急状态法》来规范政府的应急性权力。5 然而, 在此次处理污染事件过程中, 我们发现, 不论是吉林市政府、黑龙江省政府、哈尔滨市政府, 还是国家环保总局, 它们启动环境应急机制的依据并不是国家的法律或法规, 而是环境保护的专项应急预案。6那么, 我国政府为什么要拟定应急预案?什么是应急预案?它的法律效力如何?欲解开这些疑团, 我们首先还得从我国应急法制的现状说起。目前, 我国尚未出台统一的《突发性公共事件与紧急状态处置法》,7并且, 调整包括环境领域在内的各类突发性公共事件的法律和法规也存在不同程度的缺陷。8但是, 突发性公共事件的频繁发生又迫使政府必须采取各类应急措施加以有效应对。于是, 在没有明确的法律依据, 而现实又需要政府积极行动的两难背景下, 我国政府拟定了国家突发性公共事件应急预案体系, 主要包括四类, 即国家突发性公共事件总体应急预案、国家专项应急预案、国务院部门应急预案和省级总体应急预案。从学理上分析, 应急预案是各类行政机关应对各种突发性公共事件的一种总体的规划, 是明确各个级别的行政机关及其相关部门、行政机关与其他国家机关和民间组织在处置突发性公共事件过程中的职权与职责、权利和义务的工作方案。9从应急预案的制定和起草的依据和程序来看, 它们是在依据宪法及有关法律、行政法规的前提下, 由相应的行政机关自身起草和制定的, 且下级行政机关的应急预案需要经上经行政机关的批准。10 行文至此, 我们似乎可以推断出:应急预案的法律效力不会高于行政法规或行政规章。但是, 问题并非就此解决。基于国家突发性公共事件应急预案种类繁多, 某些在内容上还有待进一步修改, 统一的《突发性公共事件与紧急状态处置法》尚未颁布等原因, 致使所有国家应急预案还处于保密状态。11然而, 行政机关内部尚未公开的规范性文件是不能约束公民、法人或其他组织的。因此, 上述的推断结论并不成立。那么, 应急预案的法律效力到底如何呢?笔者以为, 它们的法律效力只能是处于不确定的状态。既然国家环保总局、黑龙江省政府、哈尔滨市政府对突发性环境应急预案的法律效力尚未确定, 那么依据这些预案所启动的环境应急机制的法律依据当然也就是模糊不清的。或许有些人会认为, 只要环境应急机制能够有效应对污染事件, 缺乏法律依据也是无所谓的。然而, 这正如美国大法官白兰迪斯 (Brandeis) 在欧姆斯德诉美利坚合众国 (Olmstead v. United States) 案中所指的:“公开、安全和自由同时要求政府官员与普通民众服从于同样的行为规则……我们的政府是一个强大的、无所不在的教师。通过自身的行为, 它将教导全体人民善良的或邪恶的。犯罪具有传染性。如果政府成为违反法律者, 这就会滋养人民轻视法律……产生专制”。12的确, 如果在某些情况下政府可以偏离法治原则, 那么在其他场合它们难道不会实施同样的行为?而一旦法治不再为人们视为是绝对的和不可动摇的原则, 进一步破坏法治的情况就会发生, 整个社会也会滋长“无法”的态度。 二、 环境应急机制的一些组成部分的运行缺乏科学 (一) 早期预警机制导致严重失灵 预警监测是整个环境突发性事件处置的首要环节, 其目的是为了有效地预防和避免环境突发性事件的发生或发展