营改增背景下地方财税体系重构.docxVIP

营改增背景下地方财税体系重构 1994年的分配制度将增值税留在了地方，但增值税比例为75%25%的一部分由中央和地方政府分摊。现在，“营中”所得税的分配不是按原比例分配的，而是按原地方分配的。但是，暂时维持现有预算制度的做法只是一种无用的计算方法。重构地方财力体系、调整中央和地方税收体系成为急需研究的命题1, 本文拟提出“营改增”后重构地方财税体系的设想, 以供参考。 一、 建立地方金融系统的基本原则 (一) 完善地方分权管理,确保财力与事权匹配 长期以来, 人们将财权与事权相匹配作为确立政府间预算分配关系的原则, 但我国是单一制国家, 中央相对集中财权事权是单一制国家形式的内在要求, 对地方政府只应实行财力与事权以及支出责任之间的匹配。从预算角度看, 我国实行中央统一领导、地方分级管理的政府体制, 这种以统为主、统分结合的行政管理体制也决定了相对集权的预算体制。从完整的政治组织架构角度看, 分权管理应该是将行政性权力、经济权力以及立法权力等一揽子权力配套协调进行分权。现实情况是, 我国中央政府在向地方政府分权的同时, 没有对所分之权形成有效的监督和制约, 地方人大的预算权虚置、行使不力, 地方政府行政权力自我膨胀、延伸到经济领域, 因此, 目前采取财力与事权匹配更加符合当前实际。 各级政府财力与事权相匹配, 须以明晰事权为前提, 我国财政支出层级极度下沉, 中央财政支出仅占全国的15%, 为此, 应将事关公平、国家安全、影响国计民生、具有再分配功能、全局性影响的事权适度上移, 中央应更多地承担社会保障、边境安全、国防、粮食安全等方面的支出;同时, 对共同事项在中央和地方之间建立明确的分担机制, 对中央委托地方办理的事项由中央出资, 减少“上级点菜、下级买单”的情况, 促使各级政府事权和支出责任相适应。 (二) 深化清费正税改革 长期以来, 我国非税收入规模庞大并呈现持续扩张之势, 预算管理碎片化, 宏观税负有多种衡量口径, 导致政府收入格局复杂。多年来, 为降低社会负担, 我国几经整治、推行税费改革, 但并未改变宏观综合税费负担持续上升的趋势2。 在本轮国际金融危机背景下, 世界宏观税负平均水平近年趋于下降, 2007年为39.9%, 2009年为36.4%;同期, 发达国家税负从45.3%降低到40.8%, 发展中国家从35.5%降为32.9%。1我国虽经结构性减税, 各种口径的税负并未下降, 2013年, 税收占GDP的比例为19.4%“, 四本预算”的税负达到38%以上, 与世界平均水平相当, 高于发展中国家税负。 鉴于我国居民收入低、企业税负重、消费不振、内需不足的现实, 应在“营改增”之外, 继续推进清费正税改革, 重点降低中小民营企业、中低收入者及第三产业的综合税费负担。应整合税费, 甄别现有行政事业性收费及政府性基金, 取消不合理项目, 明确项目审批权限, 对应保留项目及新增项目应经过严格立法或审批程序确定, 对具备税收特征的收费尽可能费改税, 将非税转税后的收入纳入分税体制内一并测算, 以此确定中央税和地方税规模。 (三) 对美、日、德相关部门的财政体制与体制比较 第一, 推行三级分税制、转移支付配合调节的分级财政平衡机制。现代市场体制国家大多实行三级预算体制, 我国有必要在“省管县”“、乡财县管”的基础上推进预算级次扁平化, 总体上确立中央、省、县三级预算, 地方两级预算内部还可以细分级次“。营改增”后预算体制改革应以深化分税制改革为方向, 形成全国大体统一的三级政府分税制体制, 通过转移支付制度对地区差异进行调剂平衡, 构建具有多渠道筹资来源的地方财力体系, 形成以税为主、非税补充、转移支付调控的地方财力体系。建立三级分税制有利于稳定基层政府财力, 减轻上级政府对下级政府转移支付的压力, 缓解政府间财力大规模上下流动所导致的低效。 第二, 以相对集权为导向, 实行共享税分成的分税制模式。各国分税制可归纳为两种类型:一是英法美等国家实行彻底的分税制, 不设共享税, 各级政府财力主要来自该级政府的专税及其税收。英法两国主要税种及其税收高度集中;地方税种少、规模小, 其支出规模也很小。美国联邦和州政府采取财源共享, 对相同的税基各自分率独立计征, 其中, 销售税由州与地方政府共同征税, 个人所得税、公司所得税、社会保障税都是联邦政府与州政府共同征收的税种。英法模式类似于我国计划经济时期高度集中的预算体制, 历史经验表明其无法满足向市场经济体制转轨的需要;美国分级分权化的财政体制与我国相对集中的预算体制相悖, 容易导致地方割据、破坏全国财税制度的统一性, 也难以适应我国作为发展中大国需要调节地区差异的要求。二是德日实行的共享型分税制, 主要税种形成的收入由不同级次的政府共同享有, 即为不彻底的分税制, 各级政府