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论中央与地方利益关系的制度创新 利益关系是行为者之间最基本的社会和经济关系。不同的行为主体即利益主体间的利益差异及诸主体对这种差异的追求是利益关系演变的动力所在, 因而利益关系总表现为经常调整与变动的现实关系。中央与地方的利益关系构成中央与地方关系的核心内容, 它的变化不仅仅只表现为财政体制的转换, 还综合表现为税收、计划、投资、金融等其它宏观管理体制的变革。社会主义市场经济体制的建立推动利益多元化格局的形成, 作为利益主体的中央政府和地方政府之间的利益关系在多元化利益格局中占据十分重要的地位, 它直接关系到政府与企业、政府与社会、企业与市场等诸多复杂关系的走向。以政策调整为主要内容的体制变革促使中央与地方利益关系的重大变动, 然而, 政策调整所产生的制度性缺陷也日益明显, 导致中央与地方关系及其它诸多关系的紊乱。 基于以上考虑, 本文拟从中央与地方政府之间的利益关系这一最本质的关系出发, 审理其形成背景、产生条件及运行趋势, 并上升至制度创新的层面探索完善中央与地方利益关系的具体路径。这对于中央与地方关系的有序发展、中国行政体制的改革乃至社会主义市场经济体制的建立, 都具有重大的现实意义和理论意义。 利益结构的多元化。在市场 利益是处在生产力和人类需要一定发展阶段上的人们生存与社会活动的客观条件。需要是利益的自然基础, 而社会资源则是利益的载体和具体内容1。不同的经济体制有着不同的社会利益资源配置方式, 从而决定着利益主体之间的利益关系及该社会利益结构的状况。 改革开放前的中国利益结构作为一种传统的计划经济体制下的产物, 表现出高度的整体性:中央政府凭借指令性计划来确定利益的分配, 地方政府的局部利益只能服从于中央政府的整体利益。在这种利益组织形式下, 地方政府的利益主体意识淡化、利益差别模糊, 从而造成中央与地方利益关系的单一。这种建立在政府万能理论基础上的传统模式是一种以供给为导向而不是以需求为导向的低效率的制度安排, 致使社会利益资源的极大浪费。 与传统的计划经济体制不同, 市场经济体制是以市场需求配置社会利益资源的主要方式, 它能够使利益主体从利益意识觉醒到利益追求再到利益竞争, 有效地调节社会利益资源状况的配置, 显现出利益结构多元化的格局。在摒弃传统的利益配置低效率的制度安排后, 地方政府作为一个相对比较独立的利益主体, 同样也经历了上述的利益过程, 成为全国利益总格局中一枚枚举足轻重的棋子, 在促进地方利益与全社会总体利益的增长中发挥出积极的主导作用。 显然, 两种不同的经济体制从根本上决定着中央与地方利益关系的状况。中国20多年来的改革开放是从传统的计划体制向市场体制的转轨过程, 这种制度的变迁必然引发利益格局的调整。作为强制性制度变迁主体的中央政府在推动市场化改革的同时, 也促进行政经济性的分权化改革。正是在这两种改革的交互作用下, 政策调整成为强制性制度变迁的主要手段, 中央与地方利益关系随之发生重大变化。 政策调整是依据政策评价的结果, 对实施中的现行政策采取补充、修正和终止的动态过程2。它以政策供给的方式来填补制度上的空白和缺陷, 以调适社会关系与解决社会矛盾。任何一项政策调整都是内外部因素综合作用的结果。为寻求新的经济动力源, 改善传统体制下相对恶化的经济条件, 增强综合国力, 实现社会产出最大化, 从1978年开始, 中央高层决策者发动了自觉的体制变革。由此, 中央与地方利益关系的发展脉络在此基础上得以逐步展开。 (一) 缺乏发展能力 改革开放前的分权未触动传统体制的根基——政企关系, 一方面, 企业仅是行政体制的附属物, 缺乏自我发展能力;另一方面, 计划体制下的条块分割对社会资源的配置造成极大浪费, 因此, 中央与地方利益关系的调整仍未跳出“一放就乱, 一收就死”的怪圈。在此次分权改革中, 政策制定者汲取以往教训, 促使利益关系沿着政府向企业、中央政府向地方政府放权让利的方向进行调整。 1. 通过强化企业责任制度来促进产、利、利 1979年5月, 中央选择8家企业实行企业利润留成试点, 到1980年6月, 全国已有6600个企业成为扩权试点单位, 试点企业的产值占国营企业产值的60%。1983年1月及1984年10月, 两步“利改税”的推行使企业税后留利得以进一步提高。1987年, 中央为稳定财政收入, 大力推行企业承包制, 以收入递增方式承包所得税以至全部税金, 而税前还贷制度进一步使企业税流向企业和银行3。同时, 为界定政府与企业之间的关系, 中央赋予全民所有制企业以一定的生产计划权、产品定价权、工资和奖金分配权、资金使用权、劳动人事权及横向经济联合权等等。这些政策为企业独立经营创造了必要条件。 2. “分类模式”。“根据收入的实际情况,实行不同地区、企业之间的分离管理。在20 基于调动