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论我国环境法律制度中的公众参与原则 公共参与原则几乎渗透到所有基本制度中。环境影响评价是我国环境法中的一项重要制度,其设立的目的是为了将规划或建设项目对环境的不良影响降到最低。公众参与作为环境影响评价的一项重要内容,对于发挥环境影响评价的作用是举足轻重的。我国于2002年出台了《环境影响评价法》,在这部法律中对于公众参与只是进行了原则性的规定,在具体程序方面并没有详细的规定。2006年我国出台的《暂行办法》弥补了《环境影响评价法》中对公众参与方面的不足,使公众参与环境影响评价有了程序上的保障。但是在实际的操作过程中,我国公众参与和相关的法律法规还是存在一些差距。我们要适当借鉴国外公众参与的相关理论,来完善我国的公众参与制度,使公众参与在环境影响评价中发挥真正的作用。 1 公共参与制度是影响评估中公共参与制度的理论 1.1 强化公众参与 环境影响评价制度是有关环境影响评价的适用范围、评价内容、审批程序、法律后果等一系列法律规定的总称,也是环境影响评价活动的法定化、制度化。公众参与环境影响评价制度是项目方或环境影响评价的有关单位与公众之间的一种双向交流,其目的是使公众充分了解规划或建设项目,并且保证其在实施过程中不对公众的环境权益造成威胁,使经济、社会和环境效益协调发展。因此,公众参与是环境影响评价的重要组成部分,规划或建设项目的实施直接影响着公众的生活质量,公众有充分的权利知道其生活周围的环境正在进行的变化,并且有权利参与决定这种变化,将公众参与作为环境影响评价的一项重要内容,保证了环境影响评价的民主性,是提高环境影响评价质量的前提条件。公众参与环境影响评价为公众实现环境权提供了具体的形式和载体,即公众可以通过参与环境影响评价使其周围的环境不受规划或建设项目的不良影响,从而保证公民能在健康、舒适的环境中生存。 1.2 公众参与环境评估的重要性 1.2.1 环境说明书的编制 公众参与环境影响评价对于提高决策的民主化和科学化有极为重要的作用。从目前中国的环境影响评价制度来看,在整个环境影响报告书的编制过程中,起主导作用的是建设单位。虽然项目所在地群众缺乏专业系统的环评知识,但是由于项目的建设与他们的工作生活息息相关,加上他们十分熟悉本地环境情况,这些可以确保其真正关心和介入相应的环境影响评价,决策者也可以借此倾听受影响者的感受和要求,调整原有的补偿和减缓措施,尽可能减少项目和当地居民的冲突与对立。 1.2.2 避免形式上的直接环境监督,主要包括两种 将公众参与纳入环境影响评价中的一个重要作用就是对规划或建设项目进行日常监督,避免在有关机关进行环境影响评价的时候敷衍了事,只是进行形式意义上的环评。当然公众的监督作用是以公众较强的环保意识以及相关环境知识为基础的,另外还要加上行之有效的监督机制。 1.2.3 我国环境法中的协调发展原则 可持续发展是指既满足当代人的需要又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展,其要求人类的环境利用行为应当建立在开发利用与生态系统的能力相平衡,世代间的利益相平衡,南北间的差距与消除贫困相平衡这三种关系的平衡方面。我国环境法中的协调发展原则要求环境、社会、经济的协调一致。通过实施建设项目环境影响评价和规划环境影响评价制度,合理规划了环境资源的开发利用,提高了经济和社会发展综合决策的能力,并且将环境风险降到最低。而贯彻可持续发展需要一个现实的操作手段,公众参与正好是这样一个现实操作手段,所以公众参与和可持续发展战略的实施是密切相关的。 2 中国公众参与环境评估的立法和实施现状 2.1 环保领域的公众参 我国关于公众参与环境影响评价的法律主要是《环境影响评价法》和《暂行办法》。 环评法对于公众参与的规定主要有第五条、第十一条和第二十一条,即规定了我国参与环境影响评价的主体,参与的时机是在规划草案报送审批前或建设单位在报批建设项目环境影响报告书前,参与的形式是论证会、听证会等。 《暂行办法》是我国环保领域的第一部公众参与的规范性文件,它完善了环评法。其在公众的范围、信息公开、公众参与的形式、征求公众意见的期限方面都作了详细规定。首先,在公众范围方面,明确规定了有关单位在选择征求意见的对象时,应当综合考虑地域、职业、专业和知识背景等因素;其次,在信息公开方面,将信息公开的阶段进行了细分,分为开始、进行和审批阶段,并且规定了每个阶段应当公开的重点信息;再次,丰富了公众参与的形式,增加了调查问卷、咨询专家意见和座谈会等形式,还规定了每种参与形式的具体程序;最后,公众参与的效力方面,要求建设单位应当在报审的环评报告书中附上对公众意见采纳或者不采纳的说明。 2.2 环保群体性组织的主体设置上存在着滞后性和不对称性 虽然我国公众参与环境影响评价有相关的法律依据,但是在实际操作过程中还是存在着一定问题的。第一,参与主体的分散