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论中央与地方的分权关系 一、 地方政府与成员政府 中央和地方政府之间的关系主要体现在中央和地方政府之间的权力分配上。中央与地方的职权划分,又可分为:联邦制国家成员政府与地方政府职权的划分和单一制国家中央政府与地方政府职权的划分;立法领域的职权划分和行政领域的职权划分。 (一)联邦分权与单一分权。在联邦制国家,分权包括两方面:一是联邦与州的分权;二是州与地方的分权。前者由联邦宪法划分;后者由州(省、邦)议会通过宪法或议会决定或批准授予。 从严格意义上看,联邦制只是指联邦与成员政府的关系,并不涉及成员政府以下的地方政府。地方政府是成员政府特许成立的,其职权也是成员政府授予或允许的,地方政府本身并无固有的权力。在美国.地方政府这种法律地位最初由艾奥瓦州的狄龙法官于1868年的一个案件的判决中得到了表述。他宣布.地方政府只能行使由州明确授予的那些权力、由这些权力所隐含的权力以及为已经宣告的地方政府的宗旨和目标所绝对必要的权力。当对地方政府的任何一项具体权力发生置疑时,法院都要使疑难问题的解决有利于州。这就是著名的“狄龙原则”。尽管自19世纪末以来,许多州鼓励和发展了“地方自治”(home rule)的改革,地方尤其是城市获得了更多的自治权,但是地方自治的发展,并没有改变地方政府对州的从属地位。 联邦制国家成员政府作为具有相对独立主权的政治实体,在其行政区域内具有中央政府的性质,拥有设置地方政府的权力。从州(省、邦)宪法的角度看,成员政府与地方政府的关系属于单一制的性质,有些学者称之为“州内单一制”。但是,由于在联邦范围内还存在一个高于成员政府的联邦政府,因此.地方政府在成员政府中的地位,与成员政府在联邦体系中的地位,具有不同的性质。 在联邦制下.地方政府由成员政府授权设立或特许设立,因此不存在联邦政府与地方政府的关系和权限划分问题。但在实际生活中,随着联邦权力的不断扩大.联邦政府往往绕过州政府与地方政府实施某些计划,使得政府间的关系日益复杂比。 在德国,公共行政职能分为国家行政职能(包括联邦和州政府)和地方政府行政职能,但大多数国家行政职能由州政府负责执行。这些国家职能又同时在州、专区和地方政府间分配。地方行政职能由县和乡镇执行。简单地说.地方政府的职权可分三种:(1)执行联邦和州法律;(2)执行联邦和州法律要求履行的地方计划和活动;(3)执行地方政府自主决定的地方计划和活动。近年来,由于公众要求提供同样标准的地方服务越来越多,联邦和州法律扩大了对地方政府的调整范围。这使得地方政府自主决定的职责日益减少.法定的职责日益增加,从而影响了地方政府的自主权。 在单一制国家内,中央政府在划分或授予地方政府权限时,要考虑有利于治理国家这一根本目的。 日本中央政府主要通过地方自治法规定地方公共团体的权限,并划分中央与地方的权限。地方自治法列举的地方公共团体的权限,归纳起来,包括固有事务(以增进居民福利和维护自身存在为目的的事务,如供水、处理垃圾、地方公共团体组织管理和财产经营等)、委托事务(法律、政令授权管理的事务,如防火、防盗、青少年保护等)。地方自治法规定的普通公共团体不得处理的国家事务是以下八项:司法、刑罚及国家惩戒、邮政、国家运输和通讯、国立教育和设施、国立医院及疗养设施、国家航空和气象及水路、国立博物馆及图书馆等事务。同时规定,法律及政令有特别规定的不在此限。 中国是一个统一的多民族的社会主义国家,在国家机构的组织和活动中贯彻民主集中制原则。同时,中国又是一个幅员辽阔、人口众多、经济、政治、文化发展很不平衡的国家,而且中央与地方的分权还需通过改革不断完善。有鉴于此,中国宪法对中央与地方的职权范围没有采取划分具体事项的方法,而是以概括方式规定,“中央与地方的国家机构职权的划分.遵循在中央统一领导下,充分发挥地方主动性和积极性的原则”。宪法原则列举了全国人大及其常委会、国务院等中央国家机构的职权,概括起来,包括国家立法权、修宪权、任免权、决定重大事项权、监督权、缔结条约权、行政权、执行权等国家权力。宪法并规定,由国务院规定中央与省、自治区、直辖市国家行政机关的职责的具体划分。同时,地方组织法,民族区域自治法、香港、澳门特别行政区基本法还分别列举了一般地方国家机构、民族自治地方的自治机关以及未来香港、澳门特别行政区的具体职权。宪法和有关法律虽未完全具体列举出中央与地方国家机构的职权所涉及的事务范围.但依据宪法和有关法律规定的精神,在一般行政区域内,凡关系到国家主权、领土完整或涉及全国人民整体利益、与国计民生有关的重大问题,如外交、国防、货币、邮电、金融、通讯等,都专属于中央直接管辖的事务范围,凡在此事务范围内,由中央国家机构行使立法,决策或管理等职权。有些行政事务中央和地方都可以管辖,这类事务相当广泛,涉及经济、教育、科学、文化、卫生、民政