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俄罗斯、西班牙、英国石油天然气管道保护立法考察 国务委员会在2005年通过了一项立法项目，并于2006年在一级进行了注册。受国务院法制办委托,中国石油天然气集团公司承担法律草案的起草和论证工作。为借鉴国外石油天然气管道保护立法的经验，股份公司法律事务部组织考察组,最近赴俄罗斯、西班牙和英国进行了立法考察。考察的范围,主要集中在石油天然气管道保护的基本制度如土地使用制度、管道安全保护制度,以及《石油天然气管道保护法(草案)》中较为突出的主管部门,管道完整性管理、管道检测以及法律规定与技术标准的协调处理、跨国管道法律制度等方面的问题。另外,对西班牙和英国天然气管道运输的法律体系框架、市场监管机制以及英国的健康安全管理体系及其管理理念的发展变化等方面.也进行了较为深入的了解和考察。 经过此次调研,了解了国际管道立法的基本趋向,深化了对各国相关法律制度的认识,对我们下一步修改和完善《草案》,从立法思路和技术上解决有关问题具有重要借鉴意义。 强制使用的限制 在俄罗斯、西班牙、英国,管道建设项目被政府批准后.管道公司即获得建设管道使用土地的权利。政府部门在审查管道建设项目批准前,要征求沿线地方政府和土地所有者意见.包括征求铁路、公路及公众的意见。这与目前中国的土地使用制度相似。 按俄罗斯联邦法律规定,国家将建设干线管道所需的国有土地无偿提供给管道公司使用,但使用私有土地应给予赔偿,并在管道建成后恢复地貌。俄罗斯《干线管道保护条例》对管道保护区安全距离作了详细规定。 在西班牙.符合公共利益的建设项目,包括管道及其附属设施,公路、铁路、电力、电网等的土地使用制度被称作“土地的强制使用”制度,又叫做“土地进入权”,类似于美、加等国所称的“管道通过权”或”路由权”。即一旦项目通过政府批准.建设者即享有进入所需土地的权利。土地强制使用权的实现有两种情况:1)对私有土地:与土地所有者签订协议:依法征用。 2)对公有土地:土地租让;土地上的私有财产签订协议。 如果管线由政府建设.则政府可以直接征用私有土地.并给予相应补偿。如果管线由私有公司建设,必须首先通过政府批准,如果政府同意.则公司可以要求政府允许强制使用私有土地。如果土地主不愿与私有公司签订协议,政府可以基于公共利益的需要强制裁定。 管道两侧可以划分为不同的区域。一般管道外径两侧各1米的区域为土地进入权区域。其次向外为管道安全区,再次向外为土地的限制区。 就地面和地下管道而言,其土地权利的法律性质、取得方式和补偿金额差异较大。对地上管线,因土地基本失去其使用价值.所以私有公司需要购买土地,取得土地所有权.并支付相应地价;对埋地管线.私用公司要与土地主签订土地使用协议,取得土地进入权,并给予相应补偿,因为埋地管线同样使土地所有者使用土地受到了限制。埋地管线的补偿金额远远低于购买土地的费用,原因是地面管线比埋地管线的限制程度要高,土地权人甚至不能穿越管道。因此.对地面管道.土地所有权属于管道公司;对地下管道,土地的所有权属于原土地所有人,管道公司只拥有土地使用权,这一权利包括埋设管线、实施管道维修和维护作业等。原则上,土地使用权包括为管道维修和维护、保障管道运行安全之目的进行任何行为的权利。 法律原则上规定禁止性条款,限制土地所有人的权利。具体的限制性规定由管道公司与土地所有权人协商确定。协商结果作为安全案例的一部分提交给有关的政府部门审批。一旦项目得到批准.土地所有者将会得到政府对其权利进行限制的文件。限制性规定确立的原则首先是合理,其次是经济。对管道公司而言,为项目经济之目的,限制的代价原则上应降低。 关键问题是土地使用补偿金额的计算.这项工作由地方专门机构负责。不同管径、不同区域、不同用途的土地各不相同,取决于具体的项目。除土地进入权区域外.对安全区和限制区也要予以补偿。如果把地面管道的补偿费用视为完全费用.则地下管道的费用只是部分费用。完全费用取决于土地的用途,即地价,部分费用主要取决于对土地所有权人的限制程度。最初.部分费用为完全费用的15-20%.现今已达50-90%。此外,管道公司不仅要对土地的价值进行补偿,还要对管道运行中的实际损害进行赔偿。 关于补偿金的支付,如果协议能够顺利签订,一般一周内即可支付。如果双方不能达成一致,要经过当地行政部门、法院、直至最高法院的裁决。 西班牙法律规定:项目一经批准,管道公司就拥有了进入土地的权利。这项权利不可协商,体现了政府基于公共利益需要对私有土地的强制使用政策。 在英国,管道公司为建设管道取得管道通过权后.就拥有了强制使用土地的权利。但需要对土地所有者和使用者进行相应补偿,补偿金额应当根据铺设、检查、维护、修理以及管道的存在对所通过土地的使用、收益、处置所造成的影响、损失和损害确定。石油天然气等商业性管道的补偿金额按照所影响土地原价值的75%