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欧洲铁路管理体制的历史性变化

自20世纪70年代以来，欧洲大陆的客运和货运量普遍增加了50%。然而,与此同时,铁路客货运运营的市场份额却急剧缩减。这就意味着,铁路经营者未能抓住这一机遇,适应市场变化,及时扩大运能,提高企业效益。尽管有些铁路公司拥有自主经营权,但由于管理模式的僵化和组织形式的单一,尤其是几十年来经营管理格局的不变,导致铁路经营从上世纪70-80年代开始,普遍出现财务亏损、人员过剩、事故频发、职工福利水平下降等问题。不少企业不得不靠借贷或政府的财政补贴来填补财务赤字。

针对欧洲铁路经营状况,欧盟于上世纪90年代提出了以铁路一体化作为实现欧洲经济一体化的示范性举措,出台了91/440号决议。根据这一决议,铁路基础设施和建设与铁路运营和管理须实行分离,即“网运分离”。铁路“网运分离”包含三种方式:(1)财务分离。是指铁路运营与基础设施等不同业务之间,实行分别核算、账目清晰。(2)组织分离。是指企业内部根据业务的不同,成立若干个单独核算的经济利益实体,如分公司或子公司等。(3)制度分离。是指通过体制改革,将铁路运营与基础设施分开,两者之间没有直接的产权纽带关系,而是按照市场契约关系进行平等交易。

欧盟91/440决议的颁布,正式启动了欧洲铁路改革的进程。统一后的德国铁路改革采取了如下步骤:一是将原东、西德国的铁路原机构合并,成立一个新的德国铁路公司(DB)。该公司实行有限责任股份制,受私有法保护,公司所有股份为联邦政府持有;二是铁路经营实行自负盈亏。联邦财政不再出资补贴铁路经营;三是由地方政府资助和管理的地方铁路拥有客运经营权;四是将原享有公务员身份的铁路员工要么转变为新的德国铁路公司雇员(私企雇佣关系),要么转为由联邦铁路资产委员会管理。该委员会职责是负责处理德国统一时难于转换的原东、西德铁路的资产,其中包括人力资源和债务的协调处理等。

除了人力资源重新组合,德国铁路还实行了铁路建设与铁路运输生产管理分离的改革。此改革符合欧盟91/440号决议的宗旨。即“网运分离”的管理理念。然而,具体实施却是分阶段进行的。第一阶段(1994-1999年),将德国铁路划分为四个部门:铁路线路、远程客运、短程客运、货运等;第二阶段始于1999年,将分离后的这四个部门转变为依然由国家控股的公有制的有限责任股份公司,并各自享有企业自主经营权;第三阶段,国家打算将铁路总公司的股份进行分解出售,股份不再由国家独家持有。目前,这一步改革正在商讨之中。

就总体而言,始于上世纪90年代的德国铁路改革为欧盟各国铁路推行经营市场化、管理私有化树立了成功的典范。以不牺牲企业员工的利益为代价的企业改革获得了成功。这种理念值得中国企业改革者借鉴。我们从德国铁路改革的历程中可以了解到:为了实现德国铁路私营化这一改革目标,政府成立专门机构为私营企业工作。反之亦然。这些机构是改革过程中必不可少的辅助设施,对改革的成功起着重要的作用。虽然他们不是永久的机构,但是,他们依照改革原则的灵活处理,促使改革平稳、成功运作的经验值得我们学习和借鉴。

在我国,铁路是国民经济持续、快速、健康发展的支撑行业,作为联结城乡的纽带,在改变国家资源分布、工业布局及地区间社会经济发展的非均衡性中发挥了巨大作用。当前,面对全球性的金融危机,国家把发展铁路作为拉动经济、扩大内需、带动相关产业的重要措施。同时,铁路作为现代化交通运输工具之一,在我国综合交通运输体系中起着骨干作用,特别是在中长距离的旅客运输、大宗货物运输中,占有十分重要的地位。铁路改革涉及面广、利益关系纷繁,是一项复杂的系统工程,也是一项优化资源配置、优胜劣汰的蜕变。铁路改革的任何失误,给国家和人民造成的损失和后果无论政治上还是经济上都将是灾难性的。因此,如何推进铁路改革,铁路改革是否需要过渡期,如何妥善处置企业遗留的各种问题,如何实现铁路企业体制改革过程的平稳,如何兼顾和处理好国家、企业、个人这三者的利益关系等成为摆在我们面前的问题。成功的改革需要立法在先、充分的准备、机遇的把握和人文的关怀。如何实现这一期许,需要决策者科学、理性、务实的思考。