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关于铁路运输体制改革的几点思考

改革开放以来，中国的铁路改革取得了巨大成功。铁路通过全国实行资产经营责任制、大力推进铁道部机构改革、广泛开展以提速为基础的客货市场营销、积极推进减员增效和生产布局调整等改革措施,使行业保持了良好的发展势头,取得了较好的经济效益和社会效益。“九五”以来,全路以政企分开、企业重组,建立适应社会主义市场经济的铁路管理体制和运行机制为目标,以全面实行资产经营责任制为载体,大力推进政企分开、社企分开、事企分开和减员增效,实现了扭亏增盈,为铁路跨入新世纪的改革与发展奠定了良好的基础。但是,由于铁路企业长期实行行政企合一的体制和“大一统”的经营管理模式,受计划经济体制的影响很深,加之自身特殊的行业特点,改革仍显滞后。随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善,铁路现行体制存在的问题日益突出:1、没有真正实现政企分开。政府和铁路运输企业间的权责边界不清,政府应承担的责任没有全部到位,企业应有的权利难以全部落实;2、没有真正意义上的运输企业。企业布局不合理,过多地切割市场,企业内部法人重叠、管理复杂,企业组织结构不适应市场经营的需要,企业间难以引入竞争机制;3、自然垄断性与市场经营性的交织,制约了以市场化为导向的改革进程;4、难以适应加入WTO对我国铁路运输的挑战。

针对这些问题,必须深化改革,进一步实行政企分开,引入竞争机制,强化管理,提高效益。如何深化改革?本文就此作一些粗浅的探索。

一、企业经营困难,内部竞争压力

成立全国铁路运输公司,承担从铁道部剥离出来的企业职能,使铁道部能够较快、较彻底地实现政企分开。同时,运输总公司实行集中管理,以维护运输调度统一指挥。机构调整也相对简便,有利于稳定。但总公司体制的主要问题是没有打破全路运输管理上的“大一统”和运输经营上的“大锅饭”。同时,总公司管理跨度太大,超出了一个企业合理的经营规模和有效的管理范围,势必造成市场决策迟缓和内部管理效率低下,企业应变能力差,经营缺乏活力,不利于提高企业经济效益。

从国外铁路特别是国铁企业改革来看,打破铁路“大一统”体制之下的企业“大锅饭”,是改革的一个重要原则。1987年日本国铁改革打破“大一统”体制,把客运拆分成了6个独立的公司,经营状况有了很大改进。欧洲一些国家的国铁企业,改革后虽然没有被拆分成几家运输公司相互竞争,但与中国铁路不同的是,在这些国家,铁路的市场份额较小,其他运输方式对国铁企业构成了充分有效的竞争压力。通过开放通路权,这些国铁企业还面临着其他铁路运输经营者的潜在竞争。如美国一级铁路货运公司跨度很大,近年来还在通过企业兼并进一步扩大管理规模,但即使将来再集中,一级货运公司仍然有两家以上,企业仍然面临着来自于铁路内部和外部的充分竞争压力。而目前在我国中长途、大运量的铁路运输市场上,大多数普通旅客和货主没有多少选择余地,因而仅有其他运输方式的竞争,还不足以对铁路运输企业构成充分有效的竞争压力。

二、铁路运输企业公司改革后,运营组织仍需进一步整合

从中国铁路的现状来看,铁路局、分局都是按区域划分的。多年来,铁道部从解决两级法人重叠问题入手,考虑了多种企业重组方案。如取消一级法人,在全国重新组建若干个小铁路局,来彻底解决两级法人重叠问题。但这样做铁路局、分局都要调整,振荡太大,企业规模也仍然不能满足自主经营的要求。又如,在保留现行两级法人的基础上组建企业集团,以母公司结构来界定铁路局资产经营与分局生产经营的关系,这符合建立现代企业制度的一般要求,从理论上说解决了两级法人职能上的重叠,很多工业企业公司改革的实施也是有成效的。但铁路运输企业几年的试点证明,在原有铁路局、分局的基础上进行公司化改制,并未能从根本上解决铁路运输行业的特殊问题,因此很难达到以市场为导向重组企业的要求。再如,在全国组建几个大区铁路集团,从企业规模上讲更有优势,也有利于企业自主经营。但在引入铁路内部竞争,协调全路性运输,确保大干线畅通,统一路网建设改造等方面,仍然存在着一些难以克服的缺陷。

从国外铁路来看,如日本国铁改革后,客运按地区划分成了6个公司。这一方面是为了促进与私营铁路公司之间的竞争,另一方面也是日本铁路特有的市场需求结构决定的。对少量的跨公司运输协调问题,通过企业间协商方式,辅之以先进的技术手段,并不难解决。但中国铁路客货运输需求主要表现为中长途流,地区性的企业组织结构显然不完全适应这种市场需求。运营组织不好,就可能因市场分割而影响铁路大干线的畅通。

扩大地区管理跨度,加大管内运输比重,可以减少直通运输协调上的矛盾,但从竞争的角度看,各公司管内用户基本没有选择余地。这与