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关于PPP助力乡村振兴战略发展的思考建议

摘要：2022年5月，农业农村部、国家乡村振兴局联合印发了《社会资本投资农业农村指引（2022年）》，引导各地结合实际，充分发挥财政政策、产业政策撬动作用，营造良好营商环境，规范社会资本投资行为，更好地发挥社会资本投资在乡村振兴战略中的积极作用。为此，文章总结了PPP模式在助力乡村振兴战略中的重要意义和主要模式，分析了现存主要问题，并对其提出建议。

关键词：PPP模式；乡村振兴战略；问题及建议

一、PPP在乡村振兴战略中的重要意义

全面推进乡村振兴战略不仅要面对业态发展滞后和成本收益失衡的问题，还要面对城镇化进程带来的人才、土地、资金要素配置失衡等问题。这些问题既有理念、体制和机制的问题，也有管理、资金和技术的问题，需要有效发挥市场在资源配置中的作用，撬动社会资本的参与，充分发挥不同主体的功能效能。

（一）推进农业供给侧结构性改革，加快推进农业农村现代化

全面推进乡村振兴战略需要紧密围绕“三去一降一补”，以农业供给侧结构性改革为抓手，加快推进农业农村现代化，充分调动政府和社会资本的协同作用。一是PPP模式有助于补齐农业基础设施和生态环境短板，为地区绿色化转型和提升数字化打下基础。二是PPP模式有助于提升农业产业链水平和现代化建设，提高农业产业质量效益和产业化水平。三是PPP模式有助于推进多层次融合发展，因地制宜创新投融资模式和地方开发方式，促进“产村融合”“三产融合”“城乡融合”等多层次融合发展。四是PPP模式有助于为“三农”问题引入社会资源的“活水”，通过探索设立乡村振兴投资基金、建立紧密合作的利益共赢机制等模式，推动资源整合、投资结构优化、投资效能提升。

（二）撬动多元融资渠道，缓解地方政府压力

乡村振兴长期依赖财政的大量投入，资金需求与供给不足的矛盾十分突出。根据财政部数据，2016-2019年，全国财政一般公共预算累计安排农业农村相关支出6.07万亿元，年均增长8.8%，高于全国一般公共预算支出平均增幅。其中，弥补乡村基础设施建设和公共服务的历史欠账占有相当大的份额，地方政府财政支出压力巨大，为乡村振兴战略引入PPP模式，可以拓宽地方政府融资渠道，形成多元、可持续的资金投入机制。

我国地区发展尚面临不平衡不充分的社会主要矛盾，亟待乡村振兴战略深入的地区往往缺乏必要的资金、人才、管理制度和治理水平，完全依赖地方政府推进将难以为继。同时，我国广袤的农村地区尚有大量的土地、劳动力、历史遗产、政策优惠等资源，引入PPP模式可以有效撬动社会资源参与，盘活地方存量资产，缓解政府支出压力。

具体而言，PPP模式具有公益性，不以利润最大化为目标，社会资本方通过使用者付费、政府付费或可行性缺口补助方式获得合理收益，而政府仅需要给予社会资本方一定期限内的特许经营权和可行性缺口补助，降低了财政刚性支出。同时，财政的支出压力分散到项目的全生命周期中，平滑了财政支出压力，有助于降低地方政府的杠杆水平，防止形成新的泡沫。

（三）科学的合作方式，提升政府社会治理水平

PPP模式是政府和社会资本通过订立合同建立的一种利益共享、风险共担的长期合作关系，双方的合作关系受到法律的保护。PPP模式具有科学的风险分担机制：风险由最有承担能力、所需费用最少的一方承担。社会资本作为资金主要提供方，承担了项目的融资风险和建设运营风险，而政府仅负责承担最低需求保障和法律法规政策变化、不可抗力等风险，降低了财政风险，提升了项目可持续性和专业性。

在PPP模式中，社会资本可以以联合体的形式參与到项目的融资、建造，以及后期的运营维护过程，而政府则负责项目的前期规划、监管。这种多方合作模式能够充分整合社会资本的优势资源，将政府的规划、监管、公共服务职能与社会资本的管理、技术、资本进行有机结合，提升政府的治理水平，减少对微观事务的过度关注，提高公共服务的质量和效率。

（四）推进深化财税体制改革，促进经济结构转型升级

PPP模式很好的响应了《预算法》和现代财税制度关于深化财政体制改革的要求，将以往单一年度的基建与公服项目预算收支管理，逐步规范为中长期财政规划，有助于推进现代财税体制改革。

PPP模式强调项目的全生命周期管理，要求对项目日常运行情况和年度绩效目标进行跟踪、监测和管理，并规定政府运营补贴支出和使用者付费收入都要与当年项目公司的绩效评价结果挂钩。全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，PPP模式对绩效管理的强调利用，有助于深化财税体制改革、建立现代财政制度。

对于社会资本而言，在PPP模式下，其参与地方政府项目的范围不再局限于基础设施的施工建设，而是拓展到公共服务和基础设施建设的运营、维护等后期环节。有助于拓展企业发展空间，促进经济结构转型升级，推进供给侧结构性改革。

二、PPP农业项目的重点领域和主要