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关于PPP模式下基础设施建设投融资存在的问题与应对策略探讨

引言：

伴随着时代的发展，目前我国城市在经济发展方面已经取得明显的成绩，在经济快速增长的同时，我国也开始逐渐进入到全面建设小康社会的阶段。我国要想持续保持经济增长，为社会发展注入新的动力，就需要加强高铁、电力等城市基础设施的建设，这样才能满足目前的社会发展需要，才能最大限度地降低社会主义经济发展的阻力。但是，基础设施建设都是需要资金来支撑的，传统的招商引资方式已经不能很好地满足目前的融资需求，为此，需要采取一些措施来进行改革，以缓解我国城市基础设施建设资金短缺的矛盾。PPP模式是一种新型的融资方式，它能够有效缓解我国公共基础设施建设资金短缺的矛盾，提高政府职能部门的运作效率。我国在PPP项目中的应用尚处于初级阶段，存在着许多问题需要探讨和解决。

1.PPP模式相关概述

1.1PPP模式定义

从两个角度对PPP模式进行界定：广义的PPP模式是指世界各国以各自的经济体系和运营方式为基础，对一系列资金融合模式进行界定的综合体，其中既包含BOT、DBFOT等建设融资模式。广义的PPP模式也可以被直接理解为公私合伙融资制度，它的主要特征是：公共部门或公共组织可以依托社会资本形成合作关系，从而提供具有公共性质的产品和服务。狭义的PPP模式主要是指在基础设施建设投资过程中，社会资本或者公共部门通过融资、建设和运营提供具有公共性质的经济产品、服务项目以及部门构建的整体经济体系[1]。与广义的PPP模式相比，狭义的PPP模式在基础设施建设中更注重的是经济建设和基础设施建设的合作模式，共同承担的风险体系、项目建设的数值衡量。

1.2PPP模式分类

第一，外包模式。目前，在基础设施建设中，外包模式通常都是依靠政府部门投资，或将其作为主要的经济来源，由社会资本或有关组织来实施，这种模式可以降低项目所面临的经济和项目风险。第二，私有化模式。基础设施建设中的私有化模式可以被划分为两种，一种是完全私有化，另一种是部分私有化。在完全私有化模式中，由于其独占的股权是私有的，所以私有企业承担的风险较高，同时其所得到的投资回报也相对较高。政府作为对民间投资项目的监督主体，其融资压力相对较小，但应加强监督，防止民间投资项目的风险。部分私有化是指国有企业和私营企业的合资企业，两家企业都有股份，也都会承担风险，一般都是国有企业占多数。第三，特殊经营许可模式。在基础设施建设的过程中，项目的投资人以及有关的社会资本可以部分参与，也可以完全进行投资。在建设过程中，政府机关与社会资本可以根据经济利益的实际状况，以及可能发生的经营特殊性，向公共部门申请特殊经营许可。从经济利益的角度来看，社会资本能够从政府部门那里获得一些与特定经营有关的费用，这就要求有关的公共部门和社会资本能够很好地协调他们之间的关系。

2.PPP模式下基础设施建设投融资存在的问题

2.1基础设施建设投融资的制度不完善

PPP模式早在数年前就被引进到基础设施建设当中，但由于目前的体制尚不健全，还有许多未解决的问题，在管理的过程中可能会出现许多无法预料的情况，因此，政府要持续地改进基础设施建设投融资的制度，找出其中存在的问题，并加以解决，比如，项目管理、收益分配、税收负担等都没有一个明确的标准[2]。再者，在引入PPP模式的情况下，政府部门与社会资本是一种合同模式的制约关系，但是，合同模式能否真正起到法律作用，其中的关键点就是双方是否认可合同内容的可行性，以及是否依照合同内容进行工程的实施。

2.2缺少完善的法律法规

政府公共部门因其拥有行政权，在与私营企业的合作中，若没有契约或法律对其权利进行限制，私营企业极易陷入弱势地位，因此，PPP模式下的基础设施建设需要有一套能够将项目合作的各个环节都贯彻到其中的规定，但是现在我国还缺乏专门的法律制度。比如，特许权的授予方式与现有的土地使用权出让制度相冲突，按照法律规定，土地使用权可以通过拍卖、招标、挂牌等方式来获得，但是，政府根据土地使用权出让的制度，并不能保证中标者获得土地使用权的必然是特许经营人，在实际操作中，大部分情况下都是以划拨的方式进行，没有充分的特许经营权，这就会加大社会资本的风险。

2.3公私部门风险分担不合理

在PPP模式下基础设施建设中，不管是公营部门还是私营企业，项目风险都呈现出阶段性等特征，不管是由哪一方承担太多的风险，都会对项目的顺利进行产生负面影响，最优的风险分配原则是：对风险的承受、应对和控制能力较强的人能够承担该风险，因此，在基础设施建设中，政府部门可以适当地多承担一些法律等方面的风险，而私人部门则主要承担项目的建设、运营等方面的风险。然而，从现实工作中可以看到，有些地方政府为了要引入更多的私人资本，可能会给私人部门参与者过多的承诺，掩盖一些市场风